حسام‌الدین آشنا - سرپرست مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست جمهوری
بحران در حکمرانی آب
آیا ایران با بحران آب مواجه است؟ شواهد کمّی به‌علاوه بحث‌های علمی در چند سال گذشته به این سؤال پاسخ مثبت می‌دهد؛ اما این بحران محصول چیست؟ من در این نوشتار با طرح برخی گزاره‌ها، شواهد و پرسش‌ها، سعی می‌کنم نشان دهم بحران فعلی محصول بحران در حکمرانی آب است و وجوهی از این بحران را نیز آشکار خواهم کرد,١
حکمرانی آب عبارت است از «نظام‌های سیاسی، اجتماعی، اقتصادی و اداری‌ای که دست‌اندرکار هستند و مستقیم و غیرمستقیم بر بهره‌برداری، توسعه و مدیریت منابع آب مؤثرند و ارائه خدمات آب در سطوح مختلف جامعه را تحت تأثیر قرار می‌دهند». دو رویکرد اصلی حول «حکمرانی آب» وجود دارد؛ یک رویکرد، حکمرانی آب را مجموعه‌ای از ابزارها (نهادی و...) می‌داند که هدف از آنها ارتقای کارآمدی، برابری و اثربخشی مدیریت آب است. این رویکرد را گاهی «حکمرانی خوب» هم می‌نامند. در این رویکرد، حکمرانی ابزاری است که باید طراحی کرد تا به نتایج مشخصی رسید؛ اما رویکرد دومی هم هست؛ در این رویکرد، حکمرانی ناظر بر تحلیل فرایندهای تصمیم‌گیری مناقشه‌انگیز است؛ تحلیل فرایندهای تخصیص اعتبارات و تحلیل تأثیرات این تصمیمات، دسترسی ذی‌نفعان مختلف به منابع و خدمات را شامل می‌شود. در این رویکرد، فرایندهای حکمرانی به‌دقت تحلیل انتقادی می‌شوند و نتیجه این فرایندها بر افزایش کارآمدی و عدالت و توانمندی‌های ذی‌نفعان مختلف بررسی می‌شود.
هرکدام از دو رویکرد که مدنظر قرار گیرند، یک چیز مسلم است؛ حکمرانی آب، مستلزم تحلیل به‌هم‌پیوستگی‌های اکولوژیک، اجتماعی و فنی است؛ بنابراین می‌توان گفت حکمرانی آب:
١. موضوعی مناقشه‌انگیز است که با قدرت و منافع مرتبط است
٢. «متأثر» و «تأثیرگذار» بر عرصه‌های اکولوژیک، اجتماعی و فنی است
٣. مثل هر موضوع دیگری در عرصه سیاست‌گذاری، «امر سیاسی» است.
این درک از حکمرانی آب را می‌توان به نظام حکمرانی در خصوص هر منبع دیگری نیز کمابیش بسط داد. حال بر بستر این ادراک از «حکمرانی آب» می‌خواهم گزاره‌هایی را بیان کنم که بخشی از ماهیت حکمرانی آب در ایران را توضیح می‌دهند.
گزاره اول: از منظر سیاست‌گذاری، وقتی دو مقوله قدرت و منافع در میان است (در هر مسئله‌ای از‌جمله آب و مدیریت منابع آب)، «تحقق خیر جمعی» که هدف سیاست‌گذاری عمومی است، به‌شدت تحت تأثیر شفاف‌سازی در حداقل چهار محور زیر قرار دارد:
* تعریف مسئله
* آشکارسازی داده‌ها و اطلاعات درباره مسئله
* دخالت‌دادن ذی‌نفعان و ذی‌ربطان در فرایند تصمیم‌گیری
* اجازه‌دادن برای نظارت عمومی بر فرایند
گزاره دوم: حکمرانی و سیاست‌گذاری آب در هر چهار محور فوق، دچار خدشه‌های اساسی است. شفاف‌سازی در تعریف مسئله محقق نشده و گاه به‌شدت تلاش شده است تا مسئله به‌صورت شفاف تعریف نشود. برای مثال، بین دستگاه‌های اجرائی درباره سهم کشاورزی از مصارف منابع آب، توافقی وجود ندارد و هنوز سهم «کمبود منابع آب» و «نقصان در مدیریت منابع آب» مشخص نشده است. مهم این است که بدانیم هر دو، نماینده دیدگاه‌هایی در قدرت و منافع هستند. حتی شفاف‌سازی در تعریف سهم «مدیریت آب»، «مدیریت سازه‌ای آب» و «نقصان در عرصه‌های مختلف کشاورزی» هم صورت نگرفته است. اینکه مدیریت سازه‌ای به‌عنوان راهکار غالب و بلامنازع ترویج شده، بخشی از عدم شفافیت است.
شفاف‌سازی داده‌ها: شاید تصور شود همه داده‌های مربوط به منابع آب، مصارف آب و... در دسترس است؛ اما اولا چنین نیست و ثانیا داده‌ها و اطلاعاتی هست که در دسترس همگان نیست؛ برای مثال، گزارش‌های ارزیابی اقتصادی، ارزیابی اجتماعی و ارزیابی محیط‌زیستی سدها و سازه‌های آبی، در دسترس همگان نیست. البته گروهی مناقشه می‌کنند که مگر باید در دسترس همگان باشد؟ گزارش‌های ارزیابی اجتماعی و محیطِ‌زیستی تهیه می‌شوند تا تضمین‌های کافی برای جامعه به دست آید که صرف منابع عمومی و حتی خصوصی، متضمن خساراتی بیش از منافع آنها نباید و جامعه حق دارد آزادانه و شفاف به این گزارش‌ها دسترسی داشته باشد. اگر ساخت سدها و سایر پروژه‌های عمرانی برای خیر جمعی انجام می‌شود، باید مردم و نهادهای تخصصی قادر باشند درباره مستندات اقدامات تأمین‌کننده خیر جمعی قضاوت کنند.
مشارکت ذی‌نفعان: صاحب قدرت، می‌کوشد تا خود را نماینده خیر جمعی جلوه دهد و «بدون ذی‌نفعان، برای ذی‌نفعان» سیاست‌گذاری کند. این همان اتفاقی است که در ایران و بالاخص در حوزه مدیریت منابع آب رخ داده است. قوانین با دولتی‌کردن منابع آب، ذی‌نفعان را از حیطه تصمیم‌گیری درباره منابع آب خارج کرده‌اند. پیامد آشکار چنین رویه‌ای، تجمع اختیارات در دستگاه بوروکراتیک دولتی با همه ناکارآمدی و فسادهایش، همچنین تقلیل و زوال حس مشارکت و مسئولیت‌پذیری در ذی‌نفعان است. دولت و دستگاه بوروکراتیک حاضر نیستند اختیارات و قدرت ناشی از تسلط بر منابع آب را با ذی‌نفعان به مشارکت بگذارند. بر اثر همین رویکرد است که گاه مسئله مدیریت منابع آب در برخی مناطق به‌گونه‌ای صورت‌بندی شده که ذی‌نفعان اصلی، اعتقادی به آن نداشته‌اند؛ برای مثال در‌حالی‌که در برخی مناطق دستگاه بوروکراتیک و نمایندگان سیاسی، مسئله را تأمین آب برای کشاورزان تعریف کرده‌اند، مسئله کشاورزان چیزی غیر از تأمین آب بوده است.
صاحب قدرت می‌کوشد مسئله را به‌گونه‌ای که خود قادر به حل آن است، یا بیشترین نفع را برایش دارد صورت‌بندی کند. این واقعیت را هم باید مد نظر داشت که تعریف و حل مسئله، «وابسته به مسیر» و دارای «چسبندگی» است. به عبارتی، هر تعریف‌کننده و حل‌کننده مسئله‌ای، به‌مرور مجموعه‌ای از مهارت‌ها، زیرساخت‌ها و توانمندی‌ها را در خود انباشته است و تمایل دارد مسائل به‌گونه‌ای تعریف شوند که در حیطه مهارت‌ها و توانمندی‌های وی قابل‌بررسی و حل و از این مسیر مجموعه‌ای از منافع را دربر داشته باشند؛ بنابراین یک نظام حکمرانی بلامنازع، تمایل دارد مسائل را به‌گونه‌ای تعریف کند که از پس حل‌کردن آن نیز برآید. وقتی دستگاه بوروکراتیک بلد است سد بسازد، چاه بکند یا کانال بکشد، مسئله مدیریت منابع آب را نیز سد‌ساختن، چاه‌کندن یا کانال‌کشیدن تعریف می‌کند. این وضعیت وقتی شدیدتر می‌شود که چسبندگی مسیر در تعریف مسئله، با منافع سایر گروه‌های اثرگذار و صاحب قدرت هم‌نوا شود.
نظام حکمرانی آب در ایران حدود چهار دهه است که مسئله را به‌گونه‌ای که خود به آن تمایل داشته تعریف کرده و به ذی‌نفعان نیز اجازه مشارکت و نظارت نمی‌دهد. به همین دلیل است که تا به امروز مقوله آبیاری مشارکتی، تصمیم‌گیری مشارکتی درباره مدیریت منابع آبی دشت‌ها و واگذاری اختیارات به ذی‌نفعان اصلی آب‌های سطحی و زیرزمینی محقق نشده است.
گزاره سوم: ابعاد اجتماعی و فرهنگی مدیریت منابع آب و ابعاد اجتماعی و فرهنگی راهکارهای در پیش گرفته‌شده، مغفول می‌ماند. بگذارید با چند نکته این موضوع را آشکار کنم.
به استناد شواهد قاطع می‌توان نشان داد هزاران انسان و صدها سکونتگاه در پروژه‌های سدسازی قربانی شده‌اند. لازم است بدانیم که ابعاد اجتماعی و فرهنگی اقدامات سازه‌ای و پروژه‌های آبی، واقعیت‌های ناشناخته نیستند. هر کتابی درباره سدها و توسعه، حاوی فصلی درباره اسکان مجدد ناشی از ساخت سدهاست و در هر گزارش ارزیابی اجتماعی ساخت سدها و سایر سازه‌های آبی نیز می‌توان داده‌های مفصلی در‌این‌خصوص یافت اما این یافته‌ها همواره نادیده گرفته شده‌اند. آنچه در تلویزیون‌ها به نمایش درآمده، عظمت سازه‌های آبی است، نه عمق خسارات وارد‌شده به اجتماعاتی که تحت تأثیر این سازه‌ها قرار گرفته‌اند.
ده‌ها سایت باستان‌شناختی زیر آب رفته است و در سدهای در‌حال‌ساخت تهدید شده‌اند ولی این بخش از خسارات سازه‌های آبی نیز تحت تأثیر ایدئولوژی توسعه بتونیستی و مشروعیت گفتمانی -که اقدامات سازه‌ای و مهم‌تر از آن حاکمیت و مدیریت دولت بر منابع آب را توجیه کرده- نادیده گرفته شده است. در‌حالی‌که هزینه ساخت سدها سر به صدها و هزاران میلیارد تومان می‌زند، اما هزینه‌ای که بعد از مدت‌ها تلاش فعالان فرهنگی به کاوش در سایت‌های باستان‌شناختی سدها اختصاص پیدا می‌کند، چند ده میلیون تومان است.
گزاره چهارم: با تمام توان تلاش می‌شود تا فرایند منجر به تعریف مسئله آب و راهکارهای مدیریت بحران آب، فرایندی غیرسیاسی معرفی شود. کل مسئله در لفافه‌ای از ملاحظات فنی، سازه‌ای، اقتصادی و امنیتی پیچیده می‌شود. قدرت لابه‌لای این ملاحظات گم می‌شود. کوشش می‌شود تا نسبت لابی‌های سیاسی، تلاش برای کسب رأی، ایجاد نفوذ منطقه‌ای و تغییر در الگوهای تخصیص منابع -که همگی فرایندها و مقصودهایی سیاسی هستند- پنهان شود.
گزاره پنجم: حکمرانی آب در کشور، برای محیطی به‌شدت متکثر و متنوع، محیط‌هایی با زیست‌بوم‌هایی معتدل تا گرم و خشک، نسخه‌های واحد ارائه می‌کند. از‌این‌روست که سدسازی از شمال پرباران تا بوشهر کم‌باران که تفاوت دمایی و اکوسیستمی بسیار دارند، نسخه قابل تجویزی می‌شود. البته این بخشی از همان وابستگی به مسیر و چسبندگی در تعریف مسئله نیز هست. در ضمن، در شرایط فقدان مشارکت ذی‌نفعان و عدم قدرت کافی جامعه برای ارزیابی دستاوردهای حکمرانی آب، بدیهی است که این سیستم تا زمان فرارسیدن بحران، بر راهکارهای پیشین خود اصرار می‌ورزد.
گزاره ششم: راهکارهای بدیل لحاظ نشده و در مقایسه با یکدیگر، تحلیل هزینه-فایده نمی‌شوند. شاید مشکل نخلستان‌های خرما با تغییر رقم و نوع خرمای کشت‌شده در ایران و نظام ترویج قدرتمندتر، بهتر حل شود و هزینه کمتری داشته باشد تا از طریق تأمین آب بیشتر برای نخلستان‌ها؛ قنات‌ها در برخی نقاط ایران راهکار پایدارتری برای مدیریت منابع آب باشند؛ و تأمین آب بیشتر برای برخی مناطق، اقدامی خردمندانه نباشد؛ اما هرگز مناقشه و بحث عمومی درباره راهکارهای بدیل به سطح عمومی جامعه وارد نشده است. امروز هم که کمبود آب به وضعیت بحرانی رسیده، بحث عمومی درباره مسئله ناگزیر شده است. این‌همه در حالی است که سیاست‌گذاری عمومی، عرصه رقابت راهکارهای بدیل است و به این معنا، سیاست‌گذاری عمومی بیش از آنکه مقوله‌ای فنی باشد، مسئله‌ای اجتماعی-سیاسی است. جالب اینکه هنوز هم به‌شدت در مقابل در دستور کار قرار‌گرفتن راهکارهای بدیل مقاومت می‌شود و کنار‌گذاشتن راهکارهای شکست‌خورده و منجر به بحران، دردآور و مقاومت‌زاست. از‌همین‌روست که راهکارهایی نظیر انتقال آب به‌شدت دنبال می‌شوند و سدسازی باوجود همه نقدها، بیشترین بودجه‌های عمرانی در حوزه منابع آب را به خود اختصاص می‌دهد. مقایسه بودجه‌های اختصاص‌یافته به سدسازی در مقابل بودجه مربوط به تعادل‌بخشی منابع آب زیرزمینی، بخشی از واقعیت را روشن می‌کند.
طرح احیا و تعادل‌بخشی منابع آب زیرزمینی کشور مشتمل بر ۱۵ پروژه، در جلسه پانزدهم شورای‌عالی آب کشور در تاریخ ۲۵ شهریور ۹۳ تصویب شده است. پروژه‌های این طرح شامل سه دسته است؛ دسته اول: پروژه‌هایی که منجر به تولید و تدقیق داده‌ها و اطلاعات در خصوص منابع و مصارف وضعیت آبخوان‌ها می‌شوند که عبارتند از:
١. حفر چاه‌های پیزومتری و اکتشافی
٢. تجهیز چاه‌های پیزومتری به ابزارهای سنجش
٣. تهیه بیلان و بهنگام‌سازی بانک اطلاعاتی محدوده‌های مطالعاتی کشور
دسته دوم: پروژه‌هایی که نقش کنترل، نظارت و بهره‌برداری از منابع آب زیرزمینی را بر عهده دارند و عبارتند از:
١. تقویت و استقرار گروه‌های گشت و بازرسی
٢. ساماندهی شرکت‌های حفاری
٣. مطالعه ایجاد و استقرار بازار آب
٤. ایجاد تشکل‌های آب بران و انجام حمایت‌های فنی و مالی از آنها (وزارت جهاد کشاورزی)
٥. به‌روزکردن سند ملی آب (وزارت جهاد کشاورزی)
٦. مطالعات فرونشست در دشت‌های کشور (سازمان زمین‌شناسی و اکتشافات معدنی کشور)
٧. اطلاع‌رسانی و آگاه‌سازی افکار عمومی
دسته سوم: پروژه‌هایی هستند که مستقیما منجر به ذخیره‌سازی آب در آبخوان‌ها می‌شود و عبارتند از:
١. خرید و انسداد چاه‌های کشاورزی
٢. جایگزینی پساب با چاه‌های کشاورزی در دشت‌های ممنوعه
٣. تهیه و نصب کنتورهای حجمی و هوشمند روی چاه‌ها
٤. اجرای پروژه‌های تغذیه مصنوعی و پخش سیلاب
٥. مطالعه و اجرای طرح‌های آبخیزداری (وزارت جهاد کشاورزی)
ذکر جزئیات طرح تعادل‌بخشی فقط ازآن‌جهت است که گستره و اهمیت اقداماتی که باید ذیل این طرح صورت گیرد آشکار شود. بودجه طرح تعادل‌بخشی منابع آب زیرزمینی با رشد ١٢ برابری در سال ١٣٩٤ به ٣٢٥ میلیارد تومان رسیده است. به عبارتی در سال‌های گذشته سالانه ٢٠ تا ٢٥ میلیارد تومان صرف آب‌های زیرزمینی می‌شده است. سؤال این است: چه نسبتی بین سهم منابع آب زیرزمینی در تأمین مصارف کشور و بودجه اختصاص‌یافته به این بخش وجود داشته و دارد؟ آیا فقط بودجه ساخت سد گتوند -با ارقامی بین دو هزار تا سه‌هزارو ٧٠٠ میلیارد تومان ذکر شده برای آن- به اندازه ١٠٠ تا ١٨٥ سال اعتبارات تعادل‌بخشی منابع آب زیرزمینی در سالیان گذشته نبوده و مبلغ ٣٢٥ میلیارد تومان فعلی، نسبتی با حجم بحران در منابع آب زیرزمینی و اقدامات در‌نظر‌گرفته‌شده برای تعادل‌بخشی دارد؟ به گمان من، وابستگی به مسیر طی‌شده در حکمرانی و مدیریت منابع آب و اقتصاد سیاسی تخصیص منابع، مهم‌ترین متغیرهای تبیین‌کننده هستند.
گزاره هفتم: ایدئولوژیک و هویتی‌شدن راهکارهای سازه‌ای. این گزاره را مجبورم اندکی بیشتر توضیح بدهم. همواره باید هر راهکار توسعه‌ای را در نسبت با ارزش‌های غایی و نتایج منتج از آن ارزیابی کرد. هر سازه‌ای که ایجاد می‌کنیم، از سد گرفته تا انرژی هسته‌ای، باید بپرسیم «برای کدام هدف» و «در مقایسه با کدام بدیل»؟ اما اگر این پرسش‌ها را نپرسیم و خود راهکار، به هدف تبدیل شود، ایدئولوژیک و هویتی شده است. گاه احساس می‌شود راهکارهایی که بلدیم، مثل سازه‌های آبی عظیم و سدها، بخشی از هویت و هدف شده‌اند.
منافع خرد و تعمیق بحران
گزاره‌های فوق اگرچه توضیح می‌دهند که چگونه در وضعیتی بحرانی از نظر حکمرانی آب به سر می‌بریم، اما سؤال این است که چرا این حکمرانی پر نقصان، کماکان ادامه می‌یابد و همه به سمت تباهی بیشتر پیش می‌رویم؟
بگذارید این وضعیت را مصداقی‌تر تشریح کنم. وضع ما در سه دهه گذشته این‌گونه بوده است که:
١. بسیاری از فعالان عرصه کشاورزی به مدد بهره‌برداری بی‌رویه از آب‌های زیرزمینی و سطحی، منافع حاصل از ناپایدارترین و گاه غیراقتصادی‌ترین نوع کشت را کسب کرده‌اند. شاهد اینکه میزان آب مصرفی در واحد هکتار از دهه ١٣٤٠ تا امروز تغییر محسوسی نداشته است.
٢. شهرنشینان- اگرچه سهم کوچکی از کل منابع آب را مصرف می‌کنند- اما در مصرف همان میزان نیز دست‌و‌دل‌بازانه و خارج از استانداردهای بین‌المللی عمل کرده‌اند.
٣. صنعتگران – اگرچه سهم کمی از کل منابع آب را مصرف می‌کنند – اما هزینه‌های لازم برای فناوری‌های تصفیه و مصرف چندباره آب را متحمل نشده‌اند و در وارد‌کردن آلودگی به منابع آبی نیز کاملا گشاده‌دست بوده‌اند.
٤. شرکت‌های مشاور و پیمانکاران از خوان گسترده پروژه‌های توسعه سازه‌ای اعم از سدها، کانال‌های انتقال آب و سازه‌های انتقال بین‌حوضه‌ای آب، بهره‌ها برده‌اند. حتی مشاوران ارزیابی محیط‌زیستی و اجتماعی-فرهنگی نیز از این خوان متنعم شده‌اند.
٥. دولتمردان و نمایندگان از افتتاح انواع و اقسام پروژه‌های سازه‌ای بزرگ و کوچک بهره برده‌اند و تصویری از کارآمدی، خدمت و توسعه را به مردم عرضه داشته‌اند.
می‌توانیم ذی‌نفعان دیگری را نیز توصیف کنم که هر‌یک در جایی از فرایند مدیریت منابع آب، کارشان را انجام داده‌اند و زمانی بوده که همگی از آنچه انجام می‌شده رضایت داشته‌اند. این‌همه در شرایطی رخ داده که بحران در منابع آب کشور در کتاب‌ها و مقالات و حتی گزارش‌های دولتی و انتشارات سازمان‌های بین‌المللی تشریح شده بود.
وقتی خرده‌سیستم‌ها از وضع موجود منتفع می‌شوند و در درازمدت کل سیستم به سمت فاجعه پیش می‌رود، با تله سیستمی مواجه هستیم. چنین ساختاری از منافع خرده‌سیستم‌ها، فاصله میان رخداد و پاسخ مناسب سیاست‌گذاری را زیاد کرده و با تأخیر در پاسخ‌دهی، بحران را تشدید می‌کند؛ بنابراین مداخله‌ای بیرونی برای بر‌هم‌زدن نظام روابطی که تداوم‌بخش حرکت به سمت بحران هستند ضرورت دارد. این مداخله بیرونی می‌تواند بر اثر شدت بحران، حادث شود اما بهتر آن است که عزم سیاسی، عامل این مداخله باشد.
مثلث اقتصاد، جامعه و محیط‌زیست، چارچوبی برای سیاست‌گذاری مقایسه‌ای درباره آب فراهم می‌کند. بر اساس این چارچوب کشورها را می‌توان حداقل به سه دسته تقسیم کرد: ١. کشورهایی که هم‌زمان با افزایش جمعیت و بالا‌رفتن استانداردهای رفاهی، از طریق ارتقای تکنولوژیک، افزایش بهره‌وری و مکانیسم قیمت، میزان فشار اکولوژیک و از‌جمله فشار بر منابع آبی را کنترل می‌کنند؛ ٢. کشورهایی که به دلیل ناتوانی در ارتقای فناوری، بهره‌وری و مکانیسم‌های قیمتی، قادر به کنترل فشار اکولوژیک نیستند، ولی به روش‌های مختلف، میزان افزایش تقاضا برای خدمات را کنترل کرده و مانع شکل‌گیری فشار و درنتیجه کاهش زیست‌پذیری می‌شوند. فقدان فشار بر منابع در این کشورها، محصول پایین‌نگه‌داشته‌شدن سطح رفاه و استانداردهای زندگی است؛ ٣. دسته سوم، با افزایش جمعیت و ارتقای استانداردهای زندگی، تقاضای منابع را بالا می‌برند اما نقصان در ارتقای تکنولوژیک، بهره‌وری و مکانیسم‌های قیمتی، فشار بر منابع را به حد بحرانی می‌رساند.
متأسفانه ایران در دسته سوم قرار دارد. جمعیت در مدت سه دهه، بیش از دو‌برابر شده و استانداردهای زندگی برای بخش مهمی از جامعه ارتقا یافته است؛ اما در شرایطی که همه این تحولات رخ داده است، فرایندهای دیگری نیز در جریان بوده‌اند که بحران را تعمیق کرده‌اند:
١. ارتقای فنّاوری در مصرف آب کشاورزی، صنعتی و شرب اندک بوده است.
٢. بهره‌وری همواره وضعیت نامساعدتری یافته و فشار بر منابع آبی را تشدید کرده است.
٣. کشاورزی یکی از ارزان‌ترین راه‌ها برای ایجاد اشتغال، بالاخص در شرایط وجود دشواری‌های بسیار برای توسعه اشتغال در بخش صنعت بوده است؛ بنابراین در بسیاری از استان‌ها، تولید اشتغال بر مبنای وارد‌آوردن فشار اکولوژیک بیشتر دنبال شده است.
٤. بهبود قابل‌ملاحظه‌ای در درآمد کشاورزان ایجاد نشده و کماکان زنجیره تولید کشاورزی به‌گونه‌ای است که کشاورزان قادر به کسب بزرگ‌ترین بخش از درآمدهای تولیدشده در بخش کشاورزی نیستند. ناگزیر، کشاورزان کاستی‌های معیشت خود و تقاضا برای استانداردهای بالاتر زندگی را از طریق فشار بیشتر بر منابع آب‌وخاک تأمین می‌کنند.
٥. شدت‌گرفتن پوپولیسم در مقاطعی، میزان این فشار را تا حد بحرانی‌شدن وضعیت آب‌وخاک افزایش داده است.
٦. موانع جدی برای اعمال مکانیسم‌های قیمتی تعدیل‌کننده فشار بر منابع طبیعی و از‌جمله آب وجود داشته است. یارانه‌های انرژی نیز فشار بر منابع آبی را افزایش داده است.
٧. محیطِ‌زیست قربانی اولویت‌های سیاسی و گاه امنیتی تخصیص آب به بخش‌های شرب و کشاورزی شده است.
پرسش‌های بنیادین در برابر حکمرانی آب
تحلیل‌های ارائه‌شده، پرسش های مهمی را پیش می‌کشند:
١. آیا شرایط برای ارتقای بهره‌وری در کشاورزی و صنعت فراهم است؟
٢. آیا نرخ تغییرات تکنولوژیک در کشاورزی و صنعت به اندازه‌ای هست که صرفه‌جویی حاصل از ارتقای بهره‌وری بر اثر پیشرفت تکنولوژیک، جبران‌کننده افت منابع آبِ در دسترس باشد؟
٣. آیا نظام اجتماعی، تحمل اخذ تصمیم‌های سخت برای گذر به شرایط کاربست مکانیسم‌های قیمتی- برای مثال قیمت‌گذاری منابع آب یا تشکیل بازار آب - را دارد؟
اینها پرسش‌هایی بنیادین درباره «ظرفیت سیستمی» برای پاسخ‌گویی به بحران هستند. این نکته نیز حائز اهمیت است که ساختار پاسخ‌گویی به بحران، به دلایل مختلف، در پی راهکارهایی است که هیچ‌یک از ذی‌نفعان را نرنجاند. آیا چنین پاسخی امکان‌پذیر است؟ مهم‌تر آنکه ملزومات ارتقای ظرفیت برای پاسخ‌گویی به واکنش‌های برآمده از رنجش‌ها چیست؟ حداکثر مماشات با عوامل پیدایش بحران، محصول ناتوانی در درونی‌کردن آن چیزی است که اقتصاددانان «اثرات خارجی» می‌نامند و در بسیاری موارد این اثرات نادیده گرفته شده یا در اولویت قرار نگرفته‌اند.
نظام سیاست‌گذاری و اجرا در عرصه مدیریت منابع آب- به دلیل ظرفیت اندک دستگاه بوروکراتیک در ایران - قادر نبوده است هزینه‌های ناشی از فعالیت‌های مصرف‌کنندگان آب را بر ایشان تحمیل کند. صنعتگران آب‌ها را آلوده کرده‌اند و به ازای آن سود برده‌اند، اما هزینه واقعی ناشی از وارد‌کردن آلودگی به محیط‌زیست و منابع آبی بر ایشان تحمیل نشده و این موضوع در خصوص کشاورزان و سایر ذی‌نفعان بخش آب نیز تکرار شده است و بر همین منوال می‌توان پرسید آیا شرکت‌های مشاور، هزینه‌های ناشی از اقدامات خود در قبال اجتماعات متأثر از سازه‌های آبی را پرداخته‌اند؟
فعالیت‌های مرتبط با آب در‌حالی‌که برای مصرف‌کنندگان آب سودآور بوده، برای نسل امروز و فردا خسارات سنگین به بار آورده است. آیا مسئولیت اجتماعی در قبال این رخداد رعایت شده است؟ آیا نفع‌برندگان به اندازه منفعتشان، مسئول نیز بوده‌اند؟
به هنگام تلاش برای پاسخ‌گفتن به این سؤالات، وجه دیگری از مسئله آشکار می‌شود. پاسخ به همه پرسش‌های مذکور، متضمن وجوه سیاسی، جامعه‌شناختی، حقوقی، فنی، محیط‌زیستی و اقتصادی در تصمیم‌گیری است اما واقعیت آن است که مدیریت منابع آب – چنان‌که پیش‌تر توضیح داده شد- بیش از هر چیز، فرایندی فنی-مهندسی جلوه داده شده و فقط امروز که بحران به مرز هشدار رسیده، فضایی برای پرداختن به مسائل حکمرانی و اجتماعی- فرهنگی آب در کنفرانس ملی آب باز می‌شود.
بحث درباره عوامل کلان و زیرساختی پیدایش بحران را -که همگی ذیل حکمرانی آب جایگاهی می‌یابند- می‌توان با طرح پرسش های دیگری نیز دنبال کرد:
١. آیا برنامه‌ریزی تأمین آب در شرایط فقدان الگوی کشت، امکان‌پذیر است؟ و آیا در شرایط فقدان سناریویی برای تأمین امنیت غذایی می‌توان به تأمین آب برای امنیت غذایی اندیشید؟ یا برعکس، بدون سناریوی امنیت آبی آیا می‌توان درباره سناریوی امنیت غذایی سخن گفت؟
٢. مناقشه‌ای جدی بر سر فرایند و کیفیت انجام مطالعات ارزیابی محیط‌زیستی (EIA) پروژه‌های آبی- بالاخص سدها- وجود دارد. پرسش مهم این است: آیا کارفرمای یک پروژه عمرانی -که بدیهی است به دنبال اجرائی‌شدن پروژه است- برای انجام مطالعات ارزیابی تأثیر محیطِ زیستی و مطالعات ارزیابی تأثیر اجتماعی و فرهنگی، صاحب صلاحیت است؟ آیا مشاور مطالعات ارزیابی محیطِ‌زیستی و اجتماعی و فرهنگی که توسط کارفرمای پروژه عمرانی تأمین مالی می‌شود- به لحاظ ساختاری- قادر است چیزی جز مطلوب‌های کارفرما را تکرار کند؟
٣. انجام مطالعه‌ای که ضرورتی برای انتشار آن نیست چه فایده‌ای دارد؟ در‌حالی‌که هدف از انجام چنین مطالعاتی تضمین واردنیامدن ضرر‌و‌زیان به خیر جمعی و منافع مردم است و کارفرمایان می‌توانند با مهر محرمانه مانع انتشار مندرجات آن شوند.
٤. هدف از مطالعات ارزیابی، اطمینان‌دادن به جامعه در خصوص لحاظ‌شدن همه استانداردها و ملاحظات لازم برای تضمین کیفیت پروژه‌هاست؛ اما سؤال این است: اگر همه ملاحظات در خصوص مسئله رسوب، تلفات آب، شوری آب، میزان تبخیر، ورود مواد آلی به آب‌ها، زه‌دارشدن اراضی، گندیدگی آب، مسائل اجتماعی و فرهنگی پشت سدها، تأثیرات بر حیات‌وحش، تأثیرات روی اکوتوریسم، ملاحظات اجتماعی و حقوقی نظام بهره‌برداری، تأثیرات تغییر اقلیم و تحلیل هزینه-فایده در پروژه‌های مدیریت منابع آب و از‌جمله در سدها و سازه‌های آبی بررسی و در نظر گرفته شده‌اند، پس مشکلات امروز ما نتیجه چیست؟ و مناقشه بر سر برخی سدها، سازه‌های آبی و فرایندهای مدیریت منابع آب -که کم‌تعداد نیز نیستند- محصول چه فرایندی است؟
بند ١١ قانون مسئولیت مدنی مصوب سال ١٣٣٩ چنین است: «كارمندان دولت و شهرداري‌ها و مؤسسات وابسته به آنها كه به مناسبت انجام وظيفه عمدا يا درنتیجه بي‌احتياطي خساراتي به اشخاص وارد نمايند، شخصاً مسئول جبران خسارت وارده مي‌باشند ولي هر‌گاه خسارات وارده مستند به عمل آنان نبوده و مربوط به نقص وسايل ادارات و يا مؤسسات مزبور باشد در‌اين‌صورت جبران خسارت بر عهده اداره يا مؤسسه مربوطه است ولي درمورد اعمال حاكميت دولت هر‌گاه اقداماتي كه برحسب ضرورت براي تأمين منافع اجتماعي طبق قانون به عمل آيد و موجب ضرر ديگري شود دولت مجبور به پرداخت خسارات نخواهد بود». سؤال این است: نقصان در کیفیت ارزیابی تأثیر محیطِ‌زیستی، اقتصادی و اجتماعی، چه نسبتی با قانون مسئولیت مدنی دارد؟ خسارات ناشی از این نقصان متوجه کیست؟ دلالت عبارت «نقص وسایل ادارات یا مؤسسات مزبور» چیست؟ و در عرصه مدیریت منابع آب چه جایگاهی دارد؟
آیا ساختار بوروکراتیک فعلی به اندازه کافی شفاف است تا بتوان به آینده عملکرد این سیستم اعتماد کرد؟ بگذارید چند مسئله را صریح طرح کنیم تا مشخص شود حکمرانی آب در کشور با چه مسائل بنیادینی مواجه است:
١. پیش‌تر استدلال کردیم که کنار‌گذاردن ذی‌نفعان از مدیریت منابع آب و انباشت اختیارات در دستگاه‌های دولتی عامل مهم پیدایش وضعیت فعلی است. سؤال این است که وقتی «مطابق قانون شورای‌عالی آب متشکل از وزرای نیرو، جهاد کشاورزی، صنایع و معادن کشور و رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، رئیس سازمان حفاظت محیطِ‌زیست، یک نفر از اعضای کمیسیون کشاورزی، آب و منابع طبیعی با انتخاب مجلس شورای اسلامی به‌عنوان ناظر و دو نفر از متخصصان بخش کشاورزی به حکم رئیس‌جمهور است» و قرار است این شورا نقش فرابخشی ایفا کند، آیا ذی‌نفعان غیردولتی- اعم از صنعتگران و کشاورزان- در این شورای‌عالی نقشی دارند و می‌توانند در نظام تصمیم‌گیری، اعمال قدرت کنند؟ آیا انحصار اعضای شورای‌عالی آب به نمایندگان دولت و سایر قوای حاکمیتی، تضمین‌کننده شفافیت است؟
٢. شفافیت، متضمن «کردار قضائی» و همچنین سازوکاری برای «حل اختلاف» و «رفع تعارض» (Conflict resolution) است. قوه قضائیه در شورای‌عالی آب حضور ندارد و سازوکار رفع تعارض نیز نمی‌تواند در جایی که بهره‌برداران حضور ندارند معنای مشخصی داشته باشد.
٣. شفافیت نیازمند وجود داده‌ها و آمارهای شفاف و بدون خدشه است. سیستم مدیریت منابع آب هنوز قادر نیست اطلاعاتی یکسان و متضمن اجماع، تولید کند. خواه این نقیصه محصول ناتوانی در سنجش‌ها باشد یا از تعارض منافع حاصل شود، در هر دو صورت کاستی ناخوشایندی برای نظام مدیریت منابع آب است و هر‌گونه تلاش برای حکمرانی کارآمد را ابتر می‌کند.
٤. آیا این شورای‌عالی همان نهادی است که بتواند به‌صورتی فرابخشی، در نقش نیروی مداخله‌گر خارجی‌ای عمل کند و خرده‌سیستم‌ها را از عقلانیت کوتاه‌مدت نجات دهد؟
سخن آخر: آب، امنیت و تاریخ
مایلم آخرین بخش بحث را به نکته‌ای بسیار مهم که از منظر علایق استراتژیک اهمیت دارد، ولی در عرصه مباحث فنی و اقتصادی کمتر به آن پرداخته می‌شود اختصاص دهم. همه شواهد نشان از آن دارند که خاورمیانه مستعد آن است که به دلایل اجتماعی، سیاسی، امنیتی، مداخلات فرامنطقه‌ای و تغییر اقلیم و بحران‌های محیط‌زیست، با چندین دهه بی‌ثباتی سیاسی دست‌به‌گریبان باشد. ذخایر آبی در چنین بستری که بحران‌های انباشته‌شده بر یکدیگر، مجموعه‌ای از «دولت‌های بی‌سرزمین» و «سرزمین‌های بی‌دولت» خلق می‌کنند، یکی از مهم‌ترین ابزارهای قدرت راهبردی هستند.
پرسش مهم در قبال چنین چشم‌اندازی این است که منابع آبی به‌عنوان سرمایه‌ای در «بازی قدرت و امنیت» چگونه به‌حساب آورده می‌شوند و چگونه به ابزارهای کارآمد تأمین امنیت و صیانت از منافع ملی بدل می‌شوند؟ این پرسش، مسئله مدیریت منابع آب را از مرزهای موجود گفتمان غالب بررسی مسئله آب در کشور فراتر می‌برد. مسئله آب را باید بسیار حساس‌تر از آنچه تصویر شده است بررسی کرد. مسئله مدیریت منابع آب برای عبور از بحرانی که در آن قرار داریم و بنا بر روند تغییراتی اقلیمی تشدید می‌شود، آزمون میزان توانایی ما در موارد زیر است:
* طراحی و اعمال تغییرات ساختاری کارآمد در نظام سیاست‌گذاری و اجرا.
* لحاظ‌کردن عقلانیت درازمدت و گذر از کوتاه‌مدت‌نگری و حکمرانی موقت.
* توانایی گفت‌وگو با جامعه و همه ذی‌نفعان برای شکل‌دادن به اجماع ملی برای تعدیل و حل بحران.
* میزان باور و توانایی به مشارکت‌دادن واقعی مردم در تصمیم‌گیری و اجرا و کاستن از اختیارات و منابع متورم دولت.
اگر توانایی مناسبی از خود بروز دهیم، نظام حکمرانی آب از حالت بحرانی بیرون خواهد آمد و آن‌گاه است که راه به سوی تعدیل و بهبود وضعیت بحرانی هموارتر خواهد شد. بدون حل بحران حکمرانی آب، بحران آب، ما را عبرت تاریخ خواهد ساخت. قضاوت تاریخ درباره ما، بر مبنای ظرفیت ما برای تحقق ملزومات بقای یک تمدن و نه بر مبنای شعارها یا میزان محبوبیتمان خواهد بود.
بحران در حکمرانی آب
آیا ایران با بحران آب مواجه است؟ شواهد کمّی به‌علاوه بحث‌های علمی در چند سال گذشته به این سؤال پاسخ مثبت می‌دهد؛ اما این بحران محصول چیست؟ من در این نوشتار با طرح برخی گزاره‌ها، شواهد و پرسش‌ها، سعی می‌کنم نشان دهم بحران فعلی محصول بحران در حکمرانی آب است و وجوهی از این بحران را نیز آشکار خواهم کرد,١
حکمرانی آب عبارت است از «نظام‌های سیاسی، اجتماعی، اقتصادی و اداری‌ای که دست‌اندرکار هستند و مستقیم و غیرمستقیم بر بهره‌برداری، توسعه و مدیریت منابع آب مؤثرند و ارائه خدمات آب در سطوح مختلف جامعه را تحت تأثیر قرار می‌دهند». دو رویکرد اصلی حول «حکمرانی آب» وجود دارد؛ یک رویکرد، حکمرانی آب را مجموعه‌ای از ابزارها (نهادی و...) می‌داند که هدف از آنها ارتقای کارآمدی، برابری و اثربخشی مدیریت آب است. این رویکرد را گاهی «حکمرانی خوب» هم می‌نامند. در این رویکرد، حکمرانی ابزاری است که باید طراحی کرد تا به نتایج مشخصی رسید؛ اما رویکرد دومی هم هست؛ در این رویکرد، حکمرانی ناظر بر تحلیل فرایندهای تصمیم‌گیری مناقشه‌انگیز است؛ تحلیل فرایندهای تخصیص اعتبارات و تحلیل تأثیرات این تصمیمات، دسترسی ذی‌نفعان مختلف به منابع و خدمات را شامل می‌شود. در این رویکرد، فرایندهای حکمرانی به‌دقت تحلیل انتقادی می‌شوند و نتیجه این فرایندها بر افزایش کارآمدی و عدالت و توانمندی‌های ذی‌نفعان مختلف بررسی می‌شود.
هرکدام از دو رویکرد که مدنظر قرار گیرند، یک چیز مسلم است؛ حکمرانی آب، مستلزم تحلیل به‌هم‌پیوستگی‌های اکولوژیک، اجتماعی و فنی است؛ بنابراین می‌توان گفت حکمرانی آب:
١. موضوعی مناقشه‌انگیز است که با قدرت و منافع مرتبط است
٢. «متأثر» و «تأثیرگذار» بر عرصه‌های اکولوژیک، اجتماعی و فنی است
٣. مثل هر موضوع دیگری در عرصه سیاست‌گذاری، «امر سیاسی» است.
این درک از حکمرانی آب را می‌توان به نظام حکمرانی در خصوص هر منبع دیگری نیز کمابیش بسط داد. حال بر بستر این ادراک از «حکمرانی آب» می‌خواهم گزاره‌هایی را بیان کنم که بخشی از ماهیت حکمرانی آب در ایران را توضیح می‌دهند.
گزاره اول: از منظر سیاست‌گذاری، وقتی دو مقوله قدرت و منافع در میان است (در هر مسئله‌ای از‌جمله آب و مدیریت منابع آب)، «تحقق خیر جمعی» که هدف سیاست‌گذاری عمومی است، به‌شدت تحت تأثیر شفاف‌سازی در حداقل چهار محور زیر قرار دارد:
* تعریف مسئله
* آشکارسازی داده‌ها و اطلاعات درباره مسئله
* دخالت‌دادن ذی‌نفعان و ذی‌ربطان در فرایند تصمیم‌گیری
* اجازه‌دادن برای نظارت عمومی بر فرایند
گزاره دوم: حکمرانی و سیاست‌گذاری آب در هر چهار محور فوق، دچار خدشه‌های اساسی است. شفاف‌سازی در تعریف مسئله محقق نشده و گاه به‌شدت تلاش شده است تا مسئله به‌صورت شفاف تعریف نشود. برای مثال، بین دستگاه‌های اجرائی درباره سهم کشاورزی از مصارف منابع آب، توافقی وجود ندارد و هنوز سهم «کمبود منابع آب» و «نقصان در مدیریت منابع آب» مشخص نشده است. مهم این است که بدانیم هر دو، نماینده دیدگاه‌هایی در قدرت و منافع هستند. حتی شفاف‌سازی در تعریف سهم «مدیریت آب»، «مدیریت سازه‌ای آب» و «نقصان در عرصه‌های مختلف کشاورزی» هم صورت نگرفته است. اینکه مدیریت سازه‌ای به‌عنوان راهکار غالب و بلامنازع ترویج شده، بخشی از عدم شفافیت است.
شفاف‌سازی داده‌ها: شاید تصور شود همه داده‌های مربوط به منابع آب، مصارف آب و... در دسترس است؛ اما اولا چنین نیست و ثانیا داده‌ها و اطلاعاتی هست که در دسترس همگان نیست؛ برای مثال، گزارش‌های ارزیابی اقتصادی، ارزیابی اجتماعی و ارزیابی محیط‌زیستی سدها و سازه‌های آبی، در دسترس همگان نیست. البته گروهی مناقشه می‌کنند که مگر باید در دسترس همگان باشد؟ گزارش‌های ارزیابی اجتماعی و محیطِ‌زیستی تهیه می‌شوند تا تضمین‌های کافی برای جامعه به دست آید که صرف منابع عمومی و حتی خصوصی، متضمن خساراتی بیش از منافع آنها نباید و جامعه حق دارد آزادانه و شفاف به این گزارش‌ها دسترسی داشته باشد. اگر ساخت سدها و سایر پروژه‌های عمرانی برای خیر جمعی انجام می‌شود، باید مردم و نهادهای تخصصی قادر باشند درباره مستندات اقدامات تأمین‌کننده خیر جمعی قضاوت کنند.
مشارکت ذی‌نفعان: صاحب قدرت، می‌کوشد تا خود را نماینده خیر جمعی جلوه دهد و «بدون ذی‌نفعان، برای ذی‌نفعان» سیاست‌گذاری کند. این همان اتفاقی است که در ایران و بالاخص در حوزه مدیریت منابع آب رخ داده است. قوانین با دولتی‌کردن منابع آب، ذی‌نفعان را از حیطه تصمیم‌گیری درباره منابع آب خارج کرده‌اند. پیامد آشکار چنین رویه‌ای، تجمع اختیارات در دستگاه بوروکراتیک دولتی با همه ناکارآمدی و فسادهایش، همچنین تقلیل و زوال حس مشارکت و مسئولیت‌پذیری در ذی‌نفعان است. دولت و دستگاه بوروکراتیک حاضر نیستند اختیارات و قدرت ناشی از تسلط بر منابع آب را با ذی‌نفعان به مشارکت بگذارند. بر اثر همین رویکرد است که گاه مسئله مدیریت منابع آب در برخی مناطق به‌گونه‌ای صورت‌بندی شده که ذی‌نفعان اصلی، اعتقادی به آن نداشته‌اند؛ برای مثال در‌حالی‌که در برخی مناطق دستگاه بوروکراتیک و نمایندگان سیاسی، مسئله را تأمین آب برای کشاورزان تعریف کرده‌اند، مسئله کشاورزان چیزی غیر از تأمین آب بوده است.
صاحب قدرت می‌کوشد مسئله را به‌گونه‌ای که خود قادر به حل آن است، یا بیشترین نفع را برایش دارد صورت‌بندی کند. این واقعیت را هم باید مد نظر داشت که تعریف و حل مسئله، «وابسته به مسیر» و دارای «چسبندگی» است. به عبارتی، هر تعریف‌کننده و حل‌کننده مسئله‌ای، به‌مرور مجموعه‌ای از مهارت‌ها، زیرساخت‌ها و توانمندی‌ها را در خود انباشته است و تمایل دارد مسائل به‌گونه‌ای تعریف شوند که در حیطه مهارت‌ها و توانمندی‌های وی قابل‌بررسی و حل و از این مسیر مجموعه‌ای از منافع را دربر داشته باشند؛ بنابراین یک نظام حکمرانی بلامنازع، تمایل دارد مسائل را به‌گونه‌ای تعریف کند که از پس حل‌کردن آن نیز برآید. وقتی دستگاه بوروکراتیک بلد است سد بسازد، چاه بکند یا کانال بکشد، مسئله مدیریت منابع آب را نیز سد‌ساختن، چاه‌کندن یا کانال‌کشیدن تعریف می‌کند. این وضعیت وقتی شدیدتر می‌شود که چسبندگی مسیر در تعریف مسئله، با منافع سایر گروه‌های اثرگذار و صاحب قدرت هم‌نوا شود.
نظام حکمرانی آب در ایران حدود چهار دهه است که مسئله را به‌گونه‌ای که خود به آن تمایل داشته تعریف کرده و به ذی‌نفعان نیز اجازه مشارکت و نظارت نمی‌دهد. به همین دلیل است که تا به امروز مقوله آبیاری مشارکتی، تصمیم‌گیری مشارکتی درباره مدیریت منابع آبی دشت‌ها و واگذاری اختیارات به ذی‌نفعان اصلی آب‌های سطحی و زیرزمینی محقق نشده است.
گزاره سوم: ابعاد اجتماعی و فرهنگی مدیریت منابع آب و ابعاد اجتماعی و فرهنگی راهکارهای در پیش گرفته‌شده، مغفول می‌ماند. بگذارید با چند نکته این موضوع را آشکار کنم.
به استناد شواهد قاطع می‌توان نشان داد هزاران انسان و صدها سکونتگاه در پروژه‌های سدسازی قربانی شده‌اند. لازم است بدانیم که ابعاد اجتماعی و فرهنگی اقدامات سازه‌ای و پروژه‌های آبی، واقعیت‌های ناشناخته نیستند. هر کتابی درباره سدها و توسعه، حاوی فصلی درباره اسکان مجدد ناشی از ساخت سدهاست و در هر گزارش ارزیابی اجتماعی ساخت سدها و سایر سازه‌های آبی نیز می‌توان داده‌های مفصلی در‌این‌خصوص یافت اما این یافته‌ها همواره نادیده گرفته شده‌اند. آنچه در تلویزیون‌ها به نمایش درآمده، عظمت سازه‌های آبی است، نه عمق خسارات وارد‌شده به اجتماعاتی که تحت تأثیر این سازه‌ها قرار گرفته‌اند.
ده‌ها سایت باستان‌شناختی زیر آب رفته است و در سدهای در‌حال‌ساخت تهدید شده‌اند ولی این بخش از خسارات سازه‌های آبی نیز تحت تأثیر ایدئولوژی توسعه بتونیستی و مشروعیت گفتمانی -که اقدامات سازه‌ای و مهم‌تر از آن حاکمیت و مدیریت دولت بر منابع آب را توجیه کرده- نادیده گرفته شده است. در‌حالی‌که هزینه ساخت سدها سر به صدها و هزاران میلیارد تومان می‌زند، اما هزینه‌ای که بعد از مدت‌ها تلاش فعالان فرهنگی به کاوش در سایت‌های باستان‌شناختی سدها اختصاص پیدا می‌کند، چند ده میلیون تومان است.
گزاره چهارم: با تمام توان تلاش می‌شود تا فرایند منجر به تعریف مسئله آب و راهکارهای مدیریت بحران آب، فرایندی غیرسیاسی معرفی شود. کل مسئله در لفافه‌ای از ملاحظات فنی، سازه‌ای، اقتصادی و امنیتی پیچیده می‌شود. قدرت لابه‌لای این ملاحظات گم می‌شود. کوشش می‌شود تا نسبت لابی‌های سیاسی، تلاش برای کسب رأی، ایجاد نفوذ منطقه‌ای و تغییر در الگوهای تخصیص منابع -که همگی فرایندها و مقصودهایی سیاسی هستند- پنهان شود.
گزاره پنجم: حکمرانی آب در کشور، برای محیطی به‌شدت متکثر و متنوع، محیط‌هایی با زیست‌بوم‌هایی معتدل تا گرم و خشک، نسخه‌های واحد ارائه می‌کند. از‌این‌روست که سدسازی از شمال پرباران تا بوشهر کم‌باران که تفاوت دمایی و اکوسیستمی بسیار دارند، نسخه قابل تجویزی می‌شود. البته این بخشی از همان وابستگی به مسیر و چسبندگی در تعریف مسئله نیز هست. در ضمن، در شرایط فقدان مشارکت ذی‌نفعان و عدم قدرت کافی جامعه برای ارزیابی دستاوردهای حکمرانی آب، بدیهی است که این سیستم تا زمان فرارسیدن بحران، بر راهکارهای پیشین خود اصرار می‌ورزد.
گزاره ششم: راهکارهای بدیل لحاظ نشده و در مقایسه با یکدیگر، تحلیل هزینه-فایده نمی‌شوند. شاید مشکل نخلستان‌های خرما با تغییر رقم و نوع خرمای کشت‌شده در ایران و نظام ترویج قدرتمندتر، بهتر حل شود و هزینه کمتری داشته باشد تا از طریق تأمین آب بیشتر برای نخلستان‌ها؛ قنات‌ها در برخی نقاط ایران راهکار پایدارتری برای مدیریت منابع آب باشند؛ و تأمین آب بیشتر برای برخی مناطق، اقدامی خردمندانه نباشد؛ اما هرگز مناقشه و بحث عمومی درباره راهکارهای بدیل به سطح عمومی جامعه وارد نشده است. امروز هم که کمبود آب به وضعیت بحرانی رسیده، بحث عمومی درباره مسئله ناگزیر شده است. این‌همه در حالی است که سیاست‌گذاری عمومی، عرصه رقابت راهکارهای بدیل است و به این معنا، سیاست‌گذاری عمومی بیش از آنکه مقوله‌ای فنی باشد، مسئله‌ای اجتماعی-سیاسی است. جالب اینکه هنوز هم به‌شدت در مقابل در دستور کار قرار‌گرفتن راهکارهای بدیل مقاومت می‌شود و کنار‌گذاشتن راهکارهای شکست‌خورده و منجر به بحران، دردآور و مقاومت‌زاست. از‌همین‌روست که راهکارهایی نظیر انتقال آب به‌شدت دنبال می‌شوند و سدسازی باوجود همه نقدها، بیشترین بودجه‌های عمرانی در حوزه منابع آب را به خود اختصاص می‌دهد. مقایسه بودجه‌های اختصاص‌یافته به سدسازی در مقابل بودجه مربوط به تعادل‌بخشی منابع آب زیرزمینی، بخشی از واقعیت را روشن می‌کند.
طرح احیا و تعادل‌بخشی منابع آب زیرزمینی کشور مشتمل بر ۱۵ پروژه، در جلسه پانزدهم شورای‌عالی آب کشور در تاریخ ۲۵ شهریور ۹۳ تصویب شده است. پروژه‌های این طرح شامل سه دسته است؛ دسته اول: پروژه‌هایی که منجر به تولید و تدقیق داده‌ها و اطلاعات در خصوص منابع و مصارف وضعیت آبخوان‌ها می‌شوند که عبارتند از:
١. حفر چاه‌های پیزومتری و اکتشافی
٢. تجهیز چاه‌های پیزومتری به ابزارهای سنجش
٣. تهیه بیلان و بهنگام‌سازی بانک اطلاعاتی محدوده‌های مطالعاتی کشور
دسته دوم: پروژه‌هایی که نقش کنترل، نظارت و بهره‌برداری از منابع آب زیرزمینی را بر عهده دارند و عبارتند از:
١. تقویت و استقرار گروه‌های گشت و بازرسی
٢. ساماندهی شرکت‌های حفاری
٣. مطالعه ایجاد و استقرار بازار آب
٤. ایجاد تشکل‌های آب بران و انجام حمایت‌های فنی و مالی از آنها (وزارت جهاد کشاورزی)
٥. به‌روزکردن سند ملی آب (وزارت جهاد کشاورزی)
٦. مطالعات فرونشست در دشت‌های کشور (سازمان زمین‌شناسی و اکتشافات معدنی کشور)
٧. اطلاع‌رسانی و آگاه‌سازی افکار عمومی
دسته سوم: پروژه‌هایی هستند که مستقیما منجر به ذخیره‌سازی آب در آبخوان‌ها می‌شود و عبارتند از:
١. خرید و انسداد چاه‌های کشاورزی
٢. جایگزینی پساب با چاه‌های کشاورزی در دشت‌های ممنوعه
٣. تهیه و نصب کنتورهای حجمی و هوشمند روی چاه‌ها
٤. اجرای پروژه‌های تغذیه مصنوعی و پخش سیلاب
٥. مطالعه و اجرای طرح‌های آبخیزداری (وزارت جهاد کشاورزی)
ذکر جزئیات طرح تعادل‌بخشی فقط ازآن‌جهت است که گستره و اهمیت اقداماتی که باید ذیل این طرح صورت گیرد آشکار شود. بودجه طرح تعادل‌بخشی منابع آب زیرزمینی با رشد ١٢ برابری در سال ١٣٩٤ به ٣٢٥ میلیارد تومان رسیده است. به عبارتی در سال‌های گذشته سالانه ٢٠ تا ٢٥ میلیارد تومان صرف آب‌های زیرزمینی می‌شده است. سؤال این است: چه نسبتی بین سهم منابع آب زیرزمینی در تأمین مصارف کشور و بودجه اختصاص‌یافته به این بخش وجود داشته و دارد؟ آیا فقط بودجه ساخت سد گتوند -با ارقامی بین دو هزار تا سه‌هزارو ٧٠٠ میلیارد تومان ذکر شده برای آن- به اندازه ١٠٠ تا ١٨٥ سال اعتبارات تعادل‌بخشی منابع آب زیرزمینی در سالیان گذشته نبوده و مبلغ ٣٢٥ میلیارد تومان فعلی، نسبتی با حجم بحران در منابع آب زیرزمینی و اقدامات در‌نظر‌گرفته‌شده برای تعادل‌بخشی دارد؟ به گمان من، وابستگی به مسیر طی‌شده در حکمرانی و مدیریت منابع آب و اقتصاد سیاسی تخصیص منابع، مهم‌ترین متغیرهای تبیین‌کننده هستند.
گزاره هفتم: ایدئولوژیک و هویتی‌شدن راهکارهای سازه‌ای. این گزاره را مجبورم اندکی بیشتر توضیح بدهم. همواره باید هر راهکار توسعه‌ای را در نسبت با ارزش‌های غایی و نتایج منتج از آن ارزیابی کرد. هر سازه‌ای که ایجاد می‌کنیم، از سد گرفته تا انرژی هسته‌ای، باید بپرسیم «برای کدام هدف» و «در مقایسه با کدام بدیل»؟ اما اگر این پرسش‌ها را نپرسیم و خود راهکار، به هدف تبدیل شود، ایدئولوژیک و هویتی شده است. گاه احساس می‌شود راهکارهایی که بلدیم، مثل سازه‌های آبی عظیم و سدها، بخشی از هویت و هدف شده‌اند.
منافع خرد و تعمیق بحران
گزاره‌های فوق اگرچه توضیح می‌دهند که چگونه در وضعیتی بحرانی از نظر حکمرانی آب به سر می‌بریم، اما سؤال این است که چرا این حکمرانی پر نقصان، کماکان ادامه می‌یابد و همه به سمت تباهی بیشتر پیش می‌رویم؟
بگذارید این وضعیت را مصداقی‌تر تشریح کنم. وضع ما در سه دهه گذشته این‌گونه بوده است که:
١. بسیاری از فعالان عرصه کشاورزی به مدد بهره‌برداری بی‌رویه از آب‌های زیرزمینی و سطحی، منافع حاصل از ناپایدارترین و گاه غیراقتصادی‌ترین نوع کشت را کسب کرده‌اند. شاهد اینکه میزان آب مصرفی در واحد هکتار از دهه ١٣٤٠ تا امروز تغییر محسوسی نداشته است.
٢. شهرنشینان- اگرچه سهم کوچکی از کل منابع آب را مصرف می‌کنند- اما در مصرف همان میزان نیز دست‌و‌دل‌بازانه و خارج از استانداردهای بین‌المللی عمل کرده‌اند.
٣. صنعتگران – اگرچه سهم کمی از کل منابع آب را مصرف می‌کنند – اما هزینه‌های لازم برای فناوری‌های تصفیه و مصرف چندباره آب را متحمل نشده‌اند و در وارد‌کردن آلودگی به منابع آبی نیز کاملا گشاده‌دست بوده‌اند.
٤. شرکت‌های مشاور و پیمانکاران از خوان گسترده پروژه‌های توسعه سازه‌ای اعم از سدها، کانال‌های انتقال آب و سازه‌های انتقال بین‌حوضه‌ای آب، بهره‌ها برده‌اند. حتی مشاوران ارزیابی محیط‌زیستی و اجتماعی-فرهنگی نیز از این خوان متنعم شده‌اند.
٥. دولتمردان و نمایندگان از افتتاح انواع و اقسام پروژه‌های سازه‌ای بزرگ و کوچک بهره برده‌اند و تصویری از کارآمدی، خدمت و توسعه را به مردم عرضه داشته‌اند.
می‌توانیم ذی‌نفعان دیگری را نیز توصیف کنم که هر‌یک در جایی از فرایند مدیریت منابع آب، کارشان را انجام داده‌اند و زمانی بوده که همگی از آنچه انجام می‌شده رضایت داشته‌اند. این‌همه در شرایطی رخ داده که بحران در منابع آب کشور در کتاب‌ها و مقالات و حتی گزارش‌های دولتی و انتشارات سازمان‌های بین‌المللی تشریح شده بود.
وقتی خرده‌سیستم‌ها از وضع موجود منتفع می‌شوند و در درازمدت کل سیستم به سمت فاجعه پیش می‌رود، با تله سیستمی مواجه هستیم. چنین ساختاری از منافع خرده‌سیستم‌ها، فاصله میان رخداد و پاسخ مناسب سیاست‌گذاری را زیاد کرده و با تأخیر در پاسخ‌دهی، بحران را تشدید می‌کند؛ بنابراین مداخله‌ای بیرونی برای بر‌هم‌زدن نظام روابطی که تداوم‌بخش حرکت به سمت بحران هستند ضرورت دارد. این مداخله بیرونی می‌تواند بر اثر شدت بحران، حادث شود اما بهتر آن است که عزم سیاسی، عامل این مداخله باشد.
مثلث اقتصاد، جامعه و محیط‌زیست، چارچوبی برای سیاست‌گذاری مقایسه‌ای درباره آب فراهم می‌کند. بر اساس این چارچوب کشورها را می‌توان حداقل به سه دسته تقسیم کرد: ١. کشورهایی که هم‌زمان با افزایش جمعیت و بالا‌رفتن استانداردهای رفاهی، از طریق ارتقای تکنولوژیک، افزایش بهره‌وری و مکانیسم قیمت، میزان فشار اکولوژیک و از‌جمله فشار بر منابع آبی را کنترل می‌کنند؛ ٢. کشورهایی که به دلیل ناتوانی در ارتقای فناوری، بهره‌وری و مکانیسم‌های قیمتی، قادر به کنترل فشار اکولوژیک نیستند، ولی به روش‌های مختلف، میزان افزایش تقاضا برای خدمات را کنترل کرده و مانع شکل‌گیری فشار و درنتیجه کاهش زیست‌پذیری می‌شوند. فقدان فشار بر منابع در این کشورها، محصول پایین‌نگه‌داشته‌شدن سطح رفاه و استانداردهای زندگی است؛ ٣. دسته سوم، با افزایش جمعیت و ارتقای استانداردهای زندگی، تقاضای منابع را بالا می‌برند اما نقصان در ارتقای تکنولوژیک، بهره‌وری و مکانیسم‌های قیمتی، فشار بر منابع را به حد بحرانی می‌رساند.
متأسفانه ایران در دسته سوم قرار دارد. جمعیت در مدت سه دهه، بیش از دو‌برابر شده و استانداردهای زندگی برای بخش مهمی از جامعه ارتقا یافته است؛ اما در شرایطی که همه این تحولات رخ داده است، فرایندهای دیگری نیز در جریان بوده‌اند که بحران را تعمیق کرده‌اند:
١. ارتقای فنّاوری در مصرف آب کشاورزی، صنعتی و شرب اندک بوده است.
٢. بهره‌وری همواره وضعیت نامساعدتری یافته و فشار بر منابع آبی را تشدید کرده است.
٣. کشاورزی یکی از ارزان‌ترین راه‌ها برای ایجاد اشتغال، بالاخص در شرایط وجود دشواری‌های بسیار برای توسعه اشتغال در بخش صنعت بوده است؛ بنابراین در بسیاری از استان‌ها، تولید اشتغال بر مبنای وارد‌آوردن فشار اکولوژیک بیشتر دنبال شده است.
٤. بهبود قابل‌ملاحظه‌ای در درآمد کشاورزان ایجاد نشده و کماکان زنجیره تولید کشاورزی به‌گونه‌ای است که کشاورزان قادر به کسب بزرگ‌ترین بخش از درآمدهای تولیدشده در بخش کشاورزی نیستند. ناگزیر، کشاورزان کاستی‌های معیشت خود و تقاضا برای استانداردهای بالاتر زندگی را از طریق فشار بیشتر بر منابع آب‌وخاک تأمین می‌کنند.
٥. شدت‌گرفتن پوپولیسم در مقاطعی، میزان این فشار را تا حد بحرانی‌شدن وضعیت آب‌وخاک افزایش داده است.
٦. موانع جدی برای اعمال مکانیسم‌های قیمتی تعدیل‌کننده فشار بر منابع طبیعی و از‌جمله آب وجود داشته است. یارانه‌های انرژی نیز فشار بر منابع آبی را افزایش داده است.
٧. محیطِ‌زیست قربانی اولویت‌های سیاسی و گاه امنیتی تخصیص آب به بخش‌های شرب و کشاورزی شده است.
پرسش‌های بنیادین در برابر حکمرانی آب
تحلیل‌های ارائه‌شده، پرسش های مهمی را پیش می‌کشند:
١. آیا شرایط برای ارتقای بهره‌وری در کشاورزی و صنعت فراهم است؟
٢. آیا نرخ تغییرات تکنولوژیک در کشاورزی و صنعت به اندازه‌ای هست که صرفه‌جویی حاصل از ارتقای بهره‌وری بر اثر پیشرفت تکنولوژیک، جبران‌کننده افت منابع آبِ در دسترس باشد؟
٣. آیا نظام اجتماعی، تحمل اخذ تصمیم‌های سخت برای گذر به شرایط کاربست مکانیسم‌های قیمتی- برای مثال قیمت‌گذاری منابع آب یا تشکیل بازار آب - را دارد؟
اینها پرسش‌هایی بنیادین درباره «ظرفیت سیستمی» برای پاسخ‌گویی به بحران هستند. این نکته نیز حائز اهمیت است که ساختار پاسخ‌گویی به بحران، به دلایل مختلف، در پی راهکارهایی است که هیچ‌یک از ذی‌نفعان را نرنجاند. آیا چنین پاسخی امکان‌پذیر است؟ مهم‌تر آنکه ملزومات ارتقای ظرفیت برای پاسخ‌گویی به واکنش‌های برآمده از رنجش‌ها چیست؟ حداکثر مماشات با عوامل پیدایش بحران، محصول ناتوانی در درونی‌کردن آن چیزی است که اقتصاددانان «اثرات خارجی» می‌نامند و در بسیاری موارد این اثرات نادیده گرفته شده یا در اولویت قرار نگرفته‌اند.
نظام سیاست‌گذاری و اجرا در عرصه مدیریت منابع آب- به دلیل ظرفیت اندک دستگاه بوروکراتیک در ایران - قادر نبوده است هزینه‌های ناشی از فعالیت‌های مصرف‌کنندگان آب را بر ایشان تحمیل کند. صنعتگران آب‌ها را آلوده کرده‌اند و به ازای آن سود برده‌اند، اما هزینه واقعی ناشی از وارد‌کردن آلودگی به محیط‌زیست و منابع آبی بر ایشان تحمیل نشده و این موضوع در خصوص کشاورزان و سایر ذی‌نفعان بخش آب نیز تکرار شده است و بر همین منوال می‌توان پرسید آیا شرکت‌های مشاور، هزینه‌های ناشی از اقدامات خود در قبال اجتماعات متأثر از سازه‌های آبی را پرداخته‌اند؟
فعالیت‌های مرتبط با آب در‌حالی‌که برای مصرف‌کنندگان آب سودآور بوده، برای نسل امروز و فردا خسارات سنگین به بار آورده است. آیا مسئولیت اجتماعی در قبال این رخداد رعایت شده است؟ آیا نفع‌برندگان به اندازه منفعتشان، مسئول نیز بوده‌اند؟
به هنگام تلاش برای پاسخ‌گفتن به این سؤالات، وجه دیگری از مسئله آشکار می‌شود. پاسخ به همه پرسش‌های مذکور، متضمن وجوه سیاسی، جامعه‌شناختی، حقوقی، فنی، محیط‌زیستی و اقتصادی در تصمیم‌گیری است اما واقعیت آن است که مدیریت منابع آب – چنان‌که پیش‌تر توضیح داده شد- بیش از هر چیز، فرایندی فنی-مهندسی جلوه داده شده و فقط امروز که بحران به مرز هشدار رسیده، فضایی برای پرداختن به مسائل حکمرانی و اجتماعی- فرهنگی آب در کنفرانس ملی آب باز می‌شود.
بحث درباره عوامل کلان و زیرساختی پیدایش بحران را -که همگی ذیل حکمرانی آب جایگاهی می‌یابند- می‌توان با طرح پرسش های دیگری نیز دنبال کرد:
١. آیا برنامه‌ریزی تأمین آب در شرایط فقدان الگوی کشت، امکان‌پذیر است؟ و آیا در شرایط فقدان سناریویی برای تأمین امنیت غذایی می‌توان به تأمین آب برای امنیت غذایی اندیشید؟ یا برعکس، بدون سناریوی امنیت آبی آیا می‌توان درباره سناریوی امنیت غذایی سخن گفت؟
٢. مناقشه‌ای جدی بر سر فرایند و کیفیت انجام مطالعات ارزیابی محیط‌زیستی (EIA) پروژه‌های آبی- بالاخص سدها- وجود دارد. پرسش مهم این است: آیا کارفرمای یک پروژه عمرانی -که بدیهی است به دنبال اجرائی‌شدن پروژه است- برای انجام مطالعات ارزیابی تأثیر محیطِ زیستی و مطالعات ارزیابی تأثیر اجتماعی و فرهنگی، صاحب صلاحیت است؟ آیا مشاور مطالعات ارزیابی محیطِ‌زیستی و اجتماعی و فرهنگی که توسط کارفرمای پروژه عمرانی تأمین مالی می‌شود- به لحاظ ساختاری- قادر است چیزی جز مطلوب‌های کارفرما را تکرار کند؟
٣. انجام مطالعه‌ای که ضرورتی برای انتشار آن نیست چه فایده‌ای دارد؟ در‌حالی‌که هدف از انجام چنین مطالعاتی تضمین واردنیامدن ضرر‌و‌زیان به خیر جمعی و منافع مردم است و کارفرمایان می‌توانند با مهر محرمانه مانع انتشار مندرجات آن شوند.
٤. هدف از مطالعات ارزیابی، اطمینان‌دادن به جامعه در خصوص لحاظ‌شدن همه استانداردها و ملاحظات لازم برای تضمین کیفیت پروژه‌هاست؛ اما سؤال این است: اگر همه ملاحظات در خصوص مسئله رسوب، تلفات آب، شوری آب، میزان تبخیر، ورود مواد آلی به آب‌ها، زه‌دارشدن اراضی، گندیدگی آب، مسائل اجتماعی و فرهنگی پشت سدها، تأثیرات بر حیات‌وحش، تأثیرات روی اکوتوریسم، ملاحظات اجتماعی و حقوقی نظام بهره‌برداری، تأثیرات تغییر اقلیم و تحلیل هزینه-فایده در پروژه‌های مدیریت منابع آب و از‌جمله در سدها و سازه‌های آبی بررسی و در نظر گرفته شده‌اند، پس مشکلات امروز ما نتیجه چیست؟ و مناقشه بر سر برخی سدها، سازه‌های آبی و فرایندهای مدیریت منابع آب -که کم‌تعداد نیز نیستند- محصول چه فرایندی است؟
بند ١١ قانون مسئولیت مدنی مصوب سال ١٣٣٩ چنین است: «كارمندان دولت و شهرداري‌ها و مؤسسات وابسته به آنها كه به مناسبت انجام وظيفه عمدا يا درنتیجه بي‌احتياطي خساراتي به اشخاص وارد نمايند، شخصاً مسئول جبران خسارت وارده مي‌باشند ولي هر‌گاه خسارات وارده مستند به عمل آنان نبوده و مربوط به نقص وسايل ادارات و يا مؤسسات مزبور باشد در‌اين‌صورت جبران خسارت بر عهده اداره يا مؤسسه مربوطه است ولي درمورد اعمال حاكميت دولت هر‌گاه اقداماتي كه برحسب ضرورت براي تأمين منافع اجتماعي طبق قانون به عمل آيد و موجب ضرر ديگري شود دولت مجبور به پرداخت خسارات نخواهد بود». سؤال این است: نقصان در کیفیت ارزیابی تأثیر محیطِ‌زیستی، اقتصادی و اجتماعی، چه نسبتی با قانون مسئولیت مدنی دارد؟ خسارات ناشی از این نقصان متوجه کیست؟ دلالت عبارت «نقص وسایل ادارات یا مؤسسات مزبور» چیست؟ و در عرصه مدیریت منابع آب چه جایگاهی دارد؟
آیا ساختار بوروکراتیک فعلی به اندازه کافی شفاف است تا بتوان به آینده عملکرد این سیستم اعتماد کرد؟ بگذارید چند مسئله را صریح طرح کنیم تا مشخص شود حکمرانی آب در کشور با چه مسائل بنیادینی مواجه است:
١. پیش‌تر استدلال کردیم که کنار‌گذاردن ذی‌نفعان از مدیریت منابع آب و انباشت اختیارات در دستگاه‌های دولتی عامل مهم پیدایش وضعیت فعلی است. سؤال این است که وقتی «مطابق قانون شورای‌عالی آب متشکل از وزرای نیرو، جهاد کشاورزی، صنایع و معادن کشور و رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، رئیس سازمان حفاظت محیطِ‌زیست، یک نفر از اعضای کمیسیون کشاورزی، آب و منابع طبیعی با انتخاب مجلس شورای اسلامی به‌عنوان ناظر و دو نفر از متخصصان بخش کشاورزی به حکم رئیس‌جمهور است» و قرار است این شورا نقش فرابخشی ایفا کند، آیا ذی‌نفعان غیردولتی- اعم از صنعتگران و کشاورزان- در این شورای‌عالی نقشی دارند و می‌توانند در نظام تصمیم‌گیری، اعمال قدرت کنند؟ آیا انحصار اعضای شورای‌عالی آب به نمایندگان دولت و سایر قوای حاکمیتی، تضمین‌کننده شفافیت است؟
٢. شفافیت، متضمن «کردار قضائی» و همچنین سازوکاری برای «حل اختلاف» و «رفع تعارض» (Conflict resolution) است. قوه قضائیه در شورای‌عالی آب حضور ندارد و سازوکار رفع تعارض نیز نمی‌تواند در جایی که بهره‌برداران حضور ندارند معنای مشخصی داشته باشد.
٣. شفافیت نیازمند وجود داده‌ها و آمارهای شفاف و بدون خدشه است. سیستم مدیریت منابع آب هنوز قادر نیست اطلاعاتی یکسان و متضمن اجماع، تولید کند. خواه این نقیصه محصول ناتوانی در سنجش‌ها باشد یا از تعارض منافع حاصل شود، در هر دو صورت کاستی ناخوشایندی برای نظام مدیریت منابع آب است و هر‌گونه تلاش برای حکمرانی کارآمد را ابتر می‌کند.
٤. آیا این شورای‌عالی همان نهادی است که بتواند به‌صورتی فرابخشی، در نقش نیروی مداخله‌گر خارجی‌ای عمل کند و خرده‌سیستم‌ها را از عقلانیت کوتاه‌مدت نجات دهد؟
سخن آخر: آب، امنیت و تاریخ
مایلم آخرین بخش بحث را به نکته‌ای بسیار مهم که از منظر علایق استراتژیک اهمیت دارد، ولی در عرصه مباحث فنی و اقتصادی کمتر به آن پرداخته می‌شود اختصاص دهم. همه شواهد نشان از آن دارند که خاورمیانه مستعد آن است که به دلایل اجتماعی، سیاسی، امنیتی، مداخلات فرامنطقه‌ای و تغییر اقلیم و بحران‌های محیط‌زیست، با چندین دهه بی‌ثباتی سیاسی دست‌به‌گریبان باشد. ذخایر آبی در چنین بستری که بحران‌های انباشته‌شده بر یکدیگر، مجموعه‌ای از «دولت‌های بی‌سرزمین» و «سرزمین‌های بی‌دولت» خلق می‌کنند، یکی از مهم‌ترین ابزارهای قدرت راهبردی هستند.
پرسش مهم در قبال چنین چشم‌اندازی این است که منابع آبی به‌عنوان سرمایه‌ای در «بازی قدرت و امنیت» چگونه به‌حساب آورده می‌شوند و چگونه به ابزارهای کارآمد تأمین امنیت و صیانت از منافع ملی بدل می‌شوند؟ این پرسش، مسئله مدیریت منابع آب را از مرزهای موجود گفتمان غالب بررسی مسئله آب در کشور فراتر می‌برد. مسئله آب را باید بسیار حساس‌تر از آنچه تصویر شده است بررسی کرد. مسئله مدیریت منابع آب برای عبور از بحرانی که در آن قرار داریم و بنا بر روند تغییراتی اقلیمی تشدید می‌شود، آزمون میزان توانایی ما در موارد زیر است:
* طراحی و اعمال تغییرات ساختاری کارآمد در نظام سیاست‌گذاری و اجرا.
* لحاظ‌کردن عقلانیت درازمدت و گذر از کوتاه‌مدت‌نگری و حکمرانی موقت.
* توانایی گفت‌وگو با جامعه و همه ذی‌نفعان برای شکل‌دادن به اجماع ملی برای تعدیل و حل بحران.
* میزان باور و توانایی به مشارکت‌دادن واقعی مردم در تصمیم‌گیری و اجرا و کاستن از اختیارات و منابع متورم دولت.
اگر توانایی مناسبی از خود بروز دهیم، نظام حکمرانی آب از حالت بحرانی بیرون خواهد آمد و آن‌گاه است که راه به سوی تعدیل و بهبود وضعیت بحرانی هموارتر خواهد شد. بدون حل بحران حکمرانی آب، بحران آب، ما را عبرت تاریخ خواهد ساخت. قضاوت تاریخ درباره ما، بر مبنای ظرفیت ما برای تحقق ملزومات بقای یک تمدن و نه بر مبنای شعارها یا میزان محبوبیتمان خواهد بود.
نظر شما