محمدمهدی ضیاءنوشین/ دکترای جغرافیا و برنامه‌ریزی روستایی

لایحه برنامه هفتم توسعه در ۲۸ خردادماه ۱۴۰۲ در قالب ۲۴ فصل و ۱۱۷ ماده توسط رئیس‌جمهور تقدیم مجلس شد و مجلس و کمیسیون‌هایش چند ماهی فرصت دارند تا درباره این لایحه و اصلاحات و تغییرات احتمالی آن همفکری و تبادل‌نظر با یکدیگر و با مجموعه دولت داشته باشند. این لایحه از ابعاد و زویای مختلفی قابل‌بررسی و نقد و نظر است که در ادامه لایحه از حیث تأکید و توجه به مناطق روستایی و جامعه روستایی ایران موردبررسی قرار می‌گیرد.

یکی از موضوعات کلان هر برنامه‌ای ازجمله لایحه برنامه هفتم توسعه، بحث انطباق بودجه با برنامه است. درواقع شاید بتوان گفت یکی از ابعاد فلسفه وجودی برنامه و برنامه‌ریزی و برنامه‌محوری لزوم تبعیت و تطابق بودجه (هزینه‌کرد) با اهداف کمی و کیفی برنامه و سیاست‌ها- راهبردهای هر برنامه است. از این حیث لایحه برنامه در سالی ارائه‌شده است و نیز تصویب می‌شود که بودجه آن چندین ماه قبل‌تر مصوب شده است. به‌عبارت‌دیگر طبق لایحه برنامه هفتم توسعه سال اول اجرای برنامه سال ۱۴۰۲ است که بودجه آن در دی‌ماه سال ۱۴۰۱ به مجلس ارائه‌شده است. این یک ایراد ساختاری و مرتبط با زمان‌بندی است که بودجه یک برنامه پیش از ارائه لایحه برنامه و بحث و بررسی و تصویب آن برنامه نوشته و تصویب و ابلاغ‌شده است. با توجه به اینکه این قانون (برنامه هفتم توسعه)، سند بالادستی به شمار می‌رود، باید ابتدا آن را تصویب کرد و سپس بودجه سالانه را بر اساس آن به اجرا رساند که این مهم درباره لایحه برنامه هفتم رعایت نشده است. هرچند بنا به گفته مسئولین دولتی سیاست‌های ابلاغی در اواخر شهریور ۱۴۰۱ نسبت به برنامه هفتم از سوی مقام معظم رهبری به همه دستگاه‌ها ابلاغ‌شده است و بودجه سال ۱۴۰۲ بر این اساس تهیه‌شده است. چالش عدم تبعیت بودجه از برنامه و تعبیر اینکه «بودجه برنامه را با خود می‌کِشد و همراه می‌کند به‌جای اینکه برنامه به بودجه خط و خطوط و جهت بدهد» تقریباً یکی از ایرادات و آسیب‌های برنامه‌وبودجه در کلیت نظام برنامه‌ریزی در وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها و دستگاه‌ها به‌شمار می‌آید.
 

این پرسش در سطح عمومی و بعضاً آکادمیک وجود دارد که در فضای کنونی تورمی و وضعیت شکننده شاخصه‌ها و متغیرهای اقتصادی و تورم مسکن و فشار به گروه‌های مختلف جامعه و فقر و محدودیت‌های مختلف می‌توان از تدوین و تصویب برنامه صحبت کرد؟ به عبارتی صحبت از برنامه برای برخی چندان قابل‌پذیرش و توجیه‌پذیر نیست و شاید بلندپروازانه و آرمان‌گرایانه تعبیر شود. محل تردید است که به دلیل محدودیت‌های منابع مالی و حجم بالای تقاضاهای پاسخ داده نشده و اولویت‌های انباشته‌شده آیا منابع مالی مکفی برای اجرای مواد و احکام برنامه وجود دارد. به‌ویژه اگر نگاهی به میزان اجرای برنامه‌های قبلی توسعه بیندازیم می‌بینیم که اجرای برنامه‌ها به دلایل مختلف اگر نگوییم ناموفق بوده دستِ‌کم قابل‌قبول نبوده است. بنابراین پرسش این است که نگارش و تصویب برنامه در وضعیت شکننده و نابسامان چند سال اخیر چه خروجی خواهد داشت و آیا ضرورتی به برنامه‌نویسی و تصویب آن احساس می‌شود؟ درواقع تصویب برنامه توسعه و اجرای آن در شرایط عادی در کلیت جامعه و فضای اقتصاد کلان ملی و دیگر متغیرهای تاثیرگذار موضوعیت پیدا می‌کند. جدای از این میزان تبعیت و پیروی از سند برنامه توسعه در دستگاه‌های اجرایی که قاعدتاً مجری سر و سامان دادن به مواد و احکام برنامه هستند حائز اهمیت است. به‌طوری‌که بودجه‌های سنواتی باید به تحقق مواد و بندهای برنامه کمک کنند. واقعیت این است که دستگاه‌های اجرایی به دلایل مختلف نظیر ماهیت امور اجرایی، تغییر مدیران، عدم اعتقاد به برنامه و... خواسته یا ناخواسته، کمتر خود را ملزم و مقید به اجرای برنامه می‌دانند و به تکلیف اداری خود در طول سال که ممکن است همسو با برنامه هم نباشد به صورت بخشی و جزیره‌ای عمل می‌کنند. وضعیت بودجه‌های سنواتی نیز به گونه‌ای است که بخش عمده مصارف را امور جاری و حقوق و دستمزد پرسنل و... می‌بلعد و وزارتخانه‌ها و دستگاه‌ها برای اجرای برنامه با محدودیت منابع مالی مواجه‌اند. علاوه بر این در تخصیص و هزینه‌کرد اعتبارات عوامل بسیاری دخیل است که باعث می‌شود بودجه‌ها با انطباق کم با برنامه‌ها تخصیص و هزینه شود و در چنین وضعیتی نوشتن و داشتن برنامه محلی از اعراب ندارد.
 

یکی از مواردی که در لایحه برنامه چندان مشخص نیست مسائل جامعه روستایی و اولویت‌های این سکونتگاه‌ها در نظام سکونتگاهی کشور است. جهت‌گیری‌ها، اولویت‌ها، رویکردها و مسائل روستایی در متن لایحه برنامه قابل ردیابی نیست. یعنی با خوانش برنامه بتوان ردپای روستا و مسائل و اولویت‌ها و ضرورت توجه به آن را استنباط کرد. حداقل در سطح آکادمیک و صاحب‌نظران دانشگاهی این فهم و ادراک از کلیت لایحه برنامه استخراج نمی‌شود یا بسیار کمرنگ است. این درحالی است که جمعیت ۲۲-۲۱ میلیون نفری از جمعیت ۸۷ میلیون نفری کشور طبق تقسیمات اداری- سیاسی و در یک تقسیم‌بندی دیگر با لحاظ کردن شهرهای کم‌جمعیت و روستاشهرها جمعیت روستایی و فعالیت‌های مرتبط با روستا بسیار بیشتر از آمارهای رسمی است و انتظار توجهات بیشتری در سطح سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی می‌رفت. بنابراین به اندازه سهم جمعیت روستایی و فعالیت‌های متنوع اقتصادی و اهمیت جایگاه روستا در اقتصاد ملی و شعارهای داده شده به روستا در متن لایحه توجه نشده است. به نظر می‌رسد همچون گذشته قرائت از روستا در سطح کلان سیاست‌گذاری حداقلی، ناقص، مجزا و بخشی و حاشیه‌ای است. این درحالی است که روستا یک واحد اجتماعی- زیستی، اقتصادی و محیطی، هویتی و کارکردی است که بخشی از جمعیت و فعالیت‌های سرزمینی را در خود جای داده است و رفع مسائل و چالش‌های آن حائز اهمیت است.
 با نگاهی به متن و مواد ۱۱۷ گانه لایحه برنامه هفتم توسعه می‌بینیم که در فصول ۲۴ گانه لایحه برنامه اسمی از روستا برده نشده است. در سیاست‌های کلی و موضوعات کلیدی و اولویت‌دار برنامه هفتم نیز اشاره‌ای به روستا و مناطق روستایی و توسعه روستایی و عشایری نشده بود و با این حساب این فرض وجود دارد که این مناطق به صورت اسمی مورد غفلت سیاست‌گذاران و برنامه‌ریزان کشور قرار گرفته است. همچنین مروری بر مواد و احکام لایحه بیانگر آن است که واژه روستا چندان در لابلای مواد دیده نمی‌شود و این موضوع را به ذهن متبادر می‌کند که طراحان و سیاست‌گذاران دیدگاه حداقلی و حاشیه‌ای به موضوعات روستایی دارند و بیشتر تکلیف اداری برای برخی از دستگاه‌ها جهت ارائه خدمات و امکانات‌پراکنی و پرداختن به موضوعاتی نظیر مسکن روستایی و بهبود کسب‌وکار و... است. از مهم‌ترین مواد و بندهای مرتبط با روستا - و نه کشاورزی- می‌توان به موارد ذیل اشاره کرد. در بند ب و پ ماده ۶ لایحه به موضوع اشتغال حاصل از ایجاد کسب‌وکارهای خرد خانگی و کارگاه‌های خُرد و کوچک با اولویت استقرار در مناطق محروم و روستایی اشاره شده است. در ماده ۳۰ در جدول اهداف کمی سنجه‌های عملکردی نظام تأمین اجتماعی و توزیع عادلانه درآمد عبارت «نسبت هزینه دهک دهم به دهک اول در بخش روستایی» ذکر شده است. در ماده ۳۹ بند الف وزارت نیرو مکلف است در سال اول برنامه، الگوی مصرف بهینه آب شرب و بهداشتی خانگی (برحسب بعد خانوار) را به تفکیک مناطق و اقلیم‌های آب و هوایی مختلف شهری و روستایی تعیین و ابلاغ نماید. در ماده ۴۹ ذیل فصل مسکن و در جدول اهداف کمی سنجه‌های عملکردی مسکن عبارت «احداث مسکن روستایی» آورده شده است. ماده ۵۱ با عنوان مسکن روستایی همانند برنامه‌های توسعه قبلی مسکن روستایی مورد توجه قرار گرفته است. در ماده ۶۴ ذیل جدول اهداف کمی سنجه‌های عملکردی شبکه ملی اطلاعات و اقتصاد رقومی (دیجیتال) «درصد روستاهای بالای بیست خانوار متصل به شبکه ملی اطلاعات» عنوان شده است. در ماده ۶۵ بند الف موضوع دسترسی پرسرعت صددرصد روستاهای بالای بیسـت خـانوار تـا پایـان برنامـه عنوان شده است. بند ب ماده ۷۳ به موضوع حق بیمه پایه سلامت خانوار اعم از خانواده‌های روستایی و عشایر اشاره شده است. بند الف ماده ۸۰ به موضوع سنجش وضعیت زن و خانواده و رصد و تحلیل‌شناختی و روندنگاری و ارائه گزارش‌های ادواری این حوزه به تفکیک شهری، روستایی و عشایری اشاره دارد و در نهایت بند ث ماده ۸۲ به موضوع آیین‌نامه ساماندهی صـدور مجـوز ایجـاد پـروژه‌هـای گردشگری با کاربری ترکیبی (تجاری یا ویلایی یا گردشگری) در حریم روستاها و طرح هادی روستا توجه دارد. این موارد محدود به‌کارگیری اسمی روستا در متن لایحه به هیچ وجه پاسخگوی نیازها و احتیاجات و اولویت‌های توسعه روستایی نیست. قاعدتاً می‌توانست و می‌بایست یکی از فصول ۲۴ گانه لایحه برنامه به موضوعات و مسائل و اولویت‌های مناطق روستایی به صورت مشخص و تفکیک شده اختصاص یابد و در ذیل آن احکام و بندهای مرتبط با روستایی گنجانده شود. در ذیل فصل مرتبط با روستا می‌توانست موضوعات و اولویت‌هایی نظیر اشتغال و معیشت پایدار روستایی و عشایری، اقتصاد کشاورزی و غیرکشاورزی، پایداری جمعیت و فعالیت در مناطق روستایی، مدیریت منابع آب و محیط‌زیست روستا و... مدنظر قرار گیرد.
-مناطق روستایی کشور و موضوع روستا و توسعه روستایی و عشایری نیازمند کلان‌نگری، آینده‌نگری و چشم‌اندازسازی و داشتن استراتژی است. به نظر خلأ سیاست روستایی به معنای سیاست‌گذاری و چشم‌اندازسازی وجود دارد. یعنی مقدم از برنامه‌های توسعه، در بخش روستایی به سیاست روستایی نیاز داریم. به‌ویژه اینکه تجربه نشان داده برنامه را در حد تکلیف اداری تقلیل داده‌ایم. درواقع برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری برای مناطق روستایی باید در سه سطح بودجه سنواتی (برنامه یک‌ساله)، برنامه میان‌مدت (۵ ساله) و برنامه بلندمدت (بعنوان مثال ۲۰ ساله) باشد. در بودجه‌های سنواتی تجربه اجرای برنامه‌های قبلی در بخش روستا نشان می‌دهد که سهم بودجه این مناطق در مقایسه با شهرها بسیار کمتر است و به لحاظ بخشی نیز بخش کشاورزی در روستاها در مقایسه با صنعت و خدمات دریافت کننده بودجه و تخصیص کمتری است. نمونه کم‌توجهی را می‌توان وضعیت راه‌های روستایی و فرعی و نگهداشت راه‌های روستایی را برشمرد که بیانگر این است که سهم تخصیص‌یافته برای مناطق روستایی اندک و ناچیز بوده است و مسائل و چالش‌های روستایی همچنان در حاشیه دیگر مسائل کشور مطرح است. در بخش برنامه‌های میان‌مدت می‌توان از برنامه‌های توسعه نظیر برنامه هفتم بهره گرفت. به شرطی که به لحاظ اسمی و محتوایی و موضوعی و سرفصل بودن روستا و توسعه روستایی و عشایری در برنامه مدنظر طراحان باشد و متناسب با جایگاه روستا در کشور در برنامه تدوین شده بدان اهمیت داده شود و اولویت‌ها و مسائل آن در متن برنامه مصوب و طی اجرای برنامه پیگیری شود. در سطح کلان سند راهبردی یا برنامه بلندمدت یا چشم‌انداز روستا و برنامه‌ریزی توسعه روستایی یا هرآنچه نامش بگذاریم پیش از برنامه‌های میان‌مدت (همچون برنامه‌های توسعه) نیاز است. در چنین حالتی جایگاه و نقش روستا در برنامه‌های میان‌مدت از دل برنامه‌های بلندمدت بیرون می‌آید. میزان انطباق‌پذیری و همخوانی و هم‌راستایی این اسناد با یکدیگر برای آینده روستاها حائز اهمیت است. به عبارتی بودجه (اعتبارات) سالیانه مناطق روستایی و مهم‌تر از آن بودجه تخصیص یافته به برنامه‌ها و طرح‌ها و پروژه‌های روستایی بایستی از درون برنامه ۵ ساله میان‌مدت بیرون بیاید. اهداف و راهبردها و سیاست‌های روستایی در برنامه‌های توسعه نیز باید با سند بالادستی و بلندمدت سیاست‌گذاری روستایی همخوانی داشته باشد. هرچه ارتباط و درهم‌تنیدگی و تطابق بین بودجه سالانه با برنامه میان‌مدت و برنامه بلندمدت مرتبط با روستا بیشتر باشد پایداری و توسعه این جوامع روستایی دست‌یافتنی‌تر می‌نماید. نکته مهم آن است که در تعریف سیاست روستایی لزوم رعایت انطباق با دیگر بخش‌ها و توامان دیدن و ضرورت یکپارچه‌نگری بین بخشی در قالب آمایش سرزمین و برنامه‌ریزی سیستمی ضروری است. به عبارتی روستا در کلیت خودش بعنوان فضای اجتماعی، زیستی، اقتصادی و محیطی موجودیتی مجرد، منفصل، جداافتاده و مجزا از دیگر عرصه‌های زیستی (انواع شهرها) و عرصه‌های فعالیتی (اقتصاد شهری و خدمات و صنعت) نیست. صورت‌بندی هر نوع سیاست روستایی بایستی با یک رویکرد کلان‌نگر و با اتکا به شناخت ابعاد بین‌المللی، ملی، بین بخشی، عرصه‌های سکونتگاهی و بسترهای محیطی- اکولوژیکی سرزمین باشد.