سید عابدین موسوی- کارشناس ارشد حقوق خصوصی وفعال در بخش تعاونی
ششم اردیبهشت ماه ۱۴۰۰ هیات وزیران در تصویب نامه شماره ۱۱۸۰۰، وزارت جهادکشاورزی را مکلف کرده تا با همکاری سازمان اداری و استخدامی کشور، ظرف مدت سه ماه پیشنهادات لازم را در خصوص شناسایی و واگذاری تصدی‌گری سازمان مرکزی تعاون روستایی به بخشهای غیردولتی مانند: اتحادیه‌ها و تعاونی‌های بخش کشاورزی و واگذاری وظایف حاکمیتی به وزارت جهادکشاورزی، در چارچوب ماده ۱۱۵ قانون مدیریت خدمات کشوری، تنظیم و به شورای عالی اداری ارائه نماید. با توجه اهمیت موضوع برآن شدیم تا پیرامون این تصویب نامه مطالبی عرض کنم در ایران تعاون به مفهوم واقعی کلمه از سابقه‌ای طولانی برخوردار است.
تعاون با سنت‌های غنی مردمان این دیارآمیخته شده و بمنظور آسان نمودن معضلات زندگی همواره رایج بوده‌است، ولی آغاز تعاون رسمی در ایران را می‌توان به تصویب قانون تجارت در سال ۱۳۰۳ شمسی دانست که موادی از این قانون به بحث در مورد تعاونی‌های تولید و مصرف پرداخته بود . اما از لحاظ تشکیل و ثبت فعالیت تعاونی‌های رسمی می‌توان سال ۱۳۱۴ را آغاز فعالیت تعاونی‌ها در ایران دانست : زیرا در این سال توسط دولت اقدام به تشکیل نخستین شرکت تعاونی روستائی در منطقه داور آباد گرمسار گردید.
مبنای تشکیل شرکت فوق، قانون تجارت سال ۱۳۱۱ بود که در چند ماده بحثی از شرکت‌های تعاونی آورده بود. سپس در سال ۱۳۳۲ اولین قانون تعاونی ایران که با الهام گرفتن از قوانین خاص دیگر کشورها تهیه شده بود، به صورت لایحه قانونی به تصویب رسید. در سال ۱۳۳۴ لایحه مزبور با اصلاحاتی از تصویب مجلس وقت گذشت و اولین قانون تعاون ایران تصویب شد که پایه و اساس تعاونی‌های زیادی بخصوص بعد از سال ۱۳۴۱ قرار گرفت در سال ۱۳۴۱ بر اساس تبصره ۲ ماده ۱۶۵ قانون مربوط به اصلاحات ارضی رژیم گذشته، کشاورزانی که زمین دریافت می‌داشتند ناچار بودند، قبلاً عضویت شرکت تعاونی روستائی را بپذیرند به این ترتیب در مدت کوتاهی بیش از ۸ هزار شرکت تعاونی روستایی تشکیل گردید که بعداً در هم ادغام شده و حدود سه هزار شرکت رابوجود آوردند.
در سال ۱۳۴۲ برای حمایت از تعاونی‌ها سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران به تصویب رسید که هدف اصلی این سازمان کمک به پیشرفت نهضت تعاون در مناطق روستائی و کمک اعتباری به اجرای برنامه‌هائی بود که اتحادیه و شرکت‌های تعاونی روستائی مستقیماً با کمک سازمان عمران منطقه‌ای مربوطه به منظور بهره‌برداری کامل از عوامل کشاورزی داشتند . در بیست و سوم اردیبهشت ماه سال ۱۳۴۶ سازمان مرکزی تعاون کشور به منظور تفهیم اصول تعاون و تعمیم آن در سراسر کشور و نیز تهیه قوانین لازم و ایجاد امکانات مناسب برای تعاونی‌ها به وجود امده وزیر نظر نخست وزیری قرار گرفت. اولین اقدام این سازمان مطالعه و تحقیق تطبیقی در قوانین تعاونی سایر کشورهای جهان و تنظیم قانون جامعی برای شرکت‌های تعاونی بود. در بیست سوم اسفند ماه ۱۳۴۹ بمنظور توسعه امور. تعاونی کشور وبسط مفاهیم آن آشنایی مردم با اصول و قواعد و تعلیمات تعاونی فراهم نمودن تدریجی موجبات همکاری افراد و تجمع و تمرکز سرمایه‌های کوچک و توسعه منابع اعتباری و بسط سازمان‌های تعاونی کشور، قوه مقننه وزارت تعاون و امور روستاها را تأسیس نمود.
پس از مطالعه و تحقیق تطبیقی در قوانین تعاونی سایر کشورهای جهان، سرانجام در شانزدهم خرداد ماه ۱۳۵۰ قانونه شرکت‌های تعاونی در ۲۵ فصل و ۱۴۹ ماده به تصویب رسید . وظیفه اساسی سازمان مرکزی تعاون روستایی تأمین موجبات پیشرفت ، گسترش وتقویت تعاون و توسعه عملیات اقتصادی، بازاریابی و بازرگانی و خدمات تعاونی در روستاها می باشد از جمله اهداف از تشکیل تعاونی‌ها روستایی تجمیع سرمایه‌ها، تأمین نهاده‌های مشترک کشاورزی به صورت عمده و استفاده از تخفیف در خرید آن و هماهنگی و هم افزایی در بازار یابی و فروش محصولات کشاورزی می‌باشد به طوری که بیشترین سود به کشاورزان که زحمت اصلی تولید محصول را برعهده دارند برسد. متولی دولتی تعاونی روستایی در ایران سازمان تعاون روستایی می‌باشد که رئیس آن معاون وزیر جهاد کشاورزی می‌باشد.
سازمان تعاون روستایی، متولی بخش تعاونی‌ها روستایی است که رسالت اصلی آن حلقه اتصال و تعامل تعاونی‌های کشاورزی و طبقه کشاورزان با مسئولین دولتی رابر عهده دارد با توجه به اهمیت تعاون این مهم درقانون اساسی به صراحت به آن اشاره شده است اصل چهل و چهارم نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران بر پایه سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی با برنامه‌ریزی منظم و صریح استوار است. بخش دولتی شامل کلیه صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانکداری، بیمه، تأمین نیرو، سدها و شبکه های بزرگ آبرسانی، رادیو و تلویزیون، پست و تلگراف و تلفن، هواپیمائی، کشتیرانی، راه و راه‌آهن و مانند اینها است که به صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت است. بخش تعاونی شامل شرکتها و مؤسسات تعاونی تولید و توزیع است که در شهر و روستا بر طبق ظوابط اسلامی تشکیل می شود. بخش خصوصی شامل آن قسمت از کشاورزی، دامداری، صنعت، تجارت و خدمات می شود که مکمل فعالیتهای اقتصادی دولتی و تعاونی است. مالکیت در این سه بخش تا جائی که با اصول دیگر این فصل مطابق باشد و از محدوده قوانین اسلام خارج نشـود و موجب رشد و توسعه اقتصادی کشور گردد و مایه زیان جامعه نشود مورد حمایت قانون جمهوری اسلامی است.
تفصیل ضوابط و قلمرو و شرایط هر سه بخش را قانون معین می کند. بخش تعاون یکی از بخش های مهم اقتصاد است که مدیریت اقتصادی کلان کشور به آن تاکید خاص دارند و مقام معظم رهبری(مدظله العالی) نیز بر توسعه تعاون در اقتصاد تاکید داشته اند. در قانون برنامه های توسعه ازجمله برنامه ششم توسعه نیز سهم ۲۵ درصدی برای بخش تعاون در نظر گرفته شده که متاسفانه حتی نیمی از این امر نیز هنوز محقق نشده و نیاز به تلاش بیشتری است . حال با این وضعیت نباید سازمانی را که با ۵۰ سال سابقه توانسته زیرساخت های لازم برای توسعه تعاون در بخش کشاورزی و روستایی را فراهم آورده از هم متلاشی کرد. در سال ۱۳۸۸ که بحث واگذاری سازمان تعاون روستایی به بخش خصوصی مطرح شد که در نهایت ، هیئت واگذاری در جلسه ۷ شهریور ۱۳۸۸ سازمان مرکزی تعاون روستایی را بدون توجه به آثار و عواقب ناشی از آن، در فهرست شرکت های قابل واگذاری به بخش خصوصی قرار داد که با مخالفت واعتراض سازمان تعاون روستایی، اتحادیه های مرکزی تعاون روستایی و تمامی کارشناسان ذیربط به مخالفت و غیر قانونی بودن این تصمیم معترض شده اند که سرانجام این موضوع منتفی شد شبکه عظیم تعاونی های روستایی و کشاورزی و نیز تشکل های مربوطه ، نیاز به سیاستگذاری، هدایت، همیاری و از همه مهمتر، نظارت دارند و تنها سازمانی که دارای ساختار ، قوانین و دستورالعمل های لازم و امتحان شده در این خصوص است ، سازمان تعاون روستایی است.
این سازمان از معدود سازمان های قدیمی کشور است که دارای مبانی قانونی تاسیس و تشکیل می باشد و فعالیت سازمان تعاون روستایی از منظر قوانین عبارتست از:
۱-آئین نامه اجرایی قانون خالصجات مصوب ۱۳۳۴
۲- اساسنامه سازمان مرکزی تعاون روستائی ایران مصوب ۱۳۴۸ ۲- قانون شرکت های تعاونی مصوب ۱۳۵۰
۳- قانون تعاونی نمودن تولید و یکپارچه شدن اراضی در حوزه عمل شرکت های تعاونی روستائی مصوب سال ۱۳۴۹
۴- آئین نامه اجرایی قانون تعاونی نمودن تولید و یکپارچه شدن اراضی در حوزه عمل شرکت های تعاونی روستائی
۵- قانون تشکیل شرکت های سهامی زراعی مصوب سال ۱۳۵۲
۶ – قانون شمول قانون استخدام کشوری در مورد کارکنان سازمان مرکزی تعاون روستائی ایران مصوب سال ۱۳۵۶
۷- قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی ، اقتصادی .
۸- آئین نامه اجرائی نظام صنفی کارهای کشاورزی. مصوب ۱۳۸۷
۹- آئین نامه اجرائی قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی و اقتصادی در ادامه ذکر این نکته هم ضروری است که نقش سازمان در حمایت از شبکه و نظام توزیع کالاها و خدمات عمومی روستاها بی بدیل است.
تعدد فراوان و پراکندگی در گستره ای وسیع ، از ویژگی های روستاهای کشور است که کار توزیع مایحتاج عمومی و کالاهای مورد نیاز به آنها را به کاری دشوار بدل می سازد . شبکه تعاون روستایی با داشتن ساختاری متناسب با وضعیت روستاهای کشور، جزو معدود سازمان هایی است که می تواند در توزیع مایحتاج روستائیان با قیمتی مناسب و نیز بازاررسانی محصولات روستایی ، نقشی موثر بازی نماید . با حذف این شبکه ، این توانمندی نیز از بین خواهد رفت و در آینده نزدیک (و شاید هم هرگز) جایگزینی به جای آن مستقر نخواهد شد. لذا با انحلال یا واگذاری وظایف این سازمان ، توان نظارت بر شبکه تعاونی ها به حداقل رسیده و با توجه به حجم عظیم ثروت موجود در این شبکه ، فرصت برای فساد گسترده فراهم می شود .
از سوی دیگر نبود جذابیت و عدم صرفه اقتصادی برای بخش خصوصی در انجام تکالیف سازمان بسیاری از فعالیت های سازمان ، از جمله فعالیت های نظارتی و یا مداخلات در تنظیم بازار ، جنبه حاکمیتی و یارانه ای داشته و از نظر بخش خصوصی دارای جذابیت نیستند و در صورت حذف یا واگذاری سازمان ، قطعا این فعالیت های ضروری متوقف یا بسیار کم رنگ شده و همه ذینفعان حتی ذی مدخلان متضرر خواهند شد. نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران بر پایه سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی با برنامه‌ریزی منظم و صریح استوار است. توجه و تأکید بر بخش تعاون، به شکلی آشکار در اصول ۴۳ و ۴۴ قانون اساسی ایران مورد توجه قرار گرفته است. در اصل ۴۴ قانون اساسی، تأکید ویژه‌ای بر تعاون بهعنوان یکی از پایه‌های سه گانه نظام اقتصادی کشور شده و در اصل ۴۳ قانون اساسی، بخش تعاون ملزم باشداین شرایط و امکانات کار برای تمامی افراد با هدف اشتغال کامل و جلوگیری از تمرکز ثروت در دست افراد و گروههای خاص و ممانعت از کارفرمایی مطلق دولت گردیده است وبراساس سیاست های کلی نظام توسعه حضور بخشهای تعاونی و خصوصی در همه بخشهای اقتصادی و محدود کردن تصدی دولت در فعالیتهای اقتصادی در سقف عناوین مصرح در صدر اصل ۴۴ قانون اساسی و حداکثر حضور کارآمد در قلمروهای امور حاکمیتی پیش بینی شده است ولذا این تصویب نامه برخلاف اهداف کلی وسیاستهای نظام وتاکیدات مقام معظم رهبری می باشد لذابا مطلب ودلایلی که گفته شده حذف یا انحلال این سازمان عظیم ومهم ضربه سنگینی برپیکره بخش تعاونی خواهد بود اولا: باتوجه به نقش وجایگاه سازمان مرکزی تعاونی روستایی درسـازماندهی، سامانـدهی، کارآمدسـازی ، آموزش به شرکت ها و اتحادیه های تعاونی های روستایی و کشاورزی. ونیز ترویج و اشاعه فرهنگ تعاون به منظور توسعه کمی و کیفی تعاونی ها وحمایتهای حقوقی، فنی و تخصصی ، مالی، اعتباری(تسهیلاتی)، بازاریابی و بازاررسانی محصولات کشاورزی طرح جدید دولت در بحث سازمان مرکزی تعاونی روستایی با توجه به عدم وجود زیر ساخت های لازم،عملا شبکه تعاونی روستایی و کشاورزی تنها پشتوانه وپناه دولتی خود رااز دست خواهد داد دوما: این تصویب نامه با قوانین ومقررات بالا دستی درتعارض است چراکه انتقال وظایف حاکمیتی سازمان تنهابراساس قانون مصوب مجلس شورای اسلامی ممکن خواهد بود نکته دیگر اینکه این مصوبه بااهداف وسیاست های کلی نظام مبنی بر گسترش وبسط تعاونی ها درتعارض است ولذا این تصویب نامه برخلاف اهداف کلی وسیاستهای نظام وتاکیدات مقام معظم رهبری می باشد سوما؛ سازمان تعاون روستایی می تواند بهترین سیستم برای اصلاح نظام توزیع محصولات کشاورزی ومواد غذایی باشد دولت می بایست از این بخش حمایت بیشتری کند وامکانات بیشتری به تعاونی هااختصاص دهد نه بدنبال حذف یاواگذاری این سیستم باشد چهارما ؛ در خصوص انتقال وظایف حاکمیتی سازمان به وزارتخانه، بند۳ تصویب نامه نمی تواند دلیلی کافی برای چنین اقدامی باشد چراکه: اولاً- با توجه به محتوای ماده ۷ قانون تشکیل بانک تعاون کشاورزی ایران (ماده ۷ قانون تشکیل بانک تعاون کشاورزی ایران مصوب ۱۶/۴/۱۳۴۸- «اساسنامه بانک تعاون کشاورزی ایران وسیله وزارت اصلاحات ارضی و تعاون روستایی تهیه و پس از تأیید شورای پول و اعتبار با تصویب‌کمیسیونهای اصلاحات ارضی و تعاون روستایی و دارایی و استخدام مجلسین به مورد اجرا گذارده می‌شود و اساسنامه سازمان مرکزی تعاون روستایی‌ایران نیز وسیله وزارت اصلاحات ارضی و تعاون روستایی تهیه و پس از تصویب کمیسیون های مذکور در این ماده به مورد اجرا گذارده خواهد شد و مادام که اساسنامه‌های مربوط به تصویب نرسیده است مقررات اساسنامه‌های فعلی بانک کشاورزی ایران و سازمان مرکزی تعاون روستایی قابل اجراء‌خواهند بود») و مفاد ماده ۳ قانون تشکیل وزارت اصلاحات ارضی و تعاون روستایی (ماده ۳ قانون تشکیل وزارت اصلاحات ارضی و تعاون روستایی مصوب ۲۹/۸/۱۳۴۶ – «از تاریخ تصویب این قانون سازمان اصلاحات ارضی کل کشور با بودجه و دارایی و کارکنان آن و هم چنین سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران وابسته به‌وزارت کشاورزی با آن قسمت از بودجه و دارایی آن که به دولت تعلق دارد و کارکنان آن به وزارت اصلاحات ارضی و تعاون روستایی منتقل می‌شوند. سازمان‌مرکزی تعاون روستایی ایران از نظر مالی کماکان بر اساس مقررات و مؤسسات بازرگانی و انتفاعی وابسته به دولت اداره خواهد شد و اساسنامه آن طبق‌تبصره ۳۰ قانون بودجه سال ۱۳۴۴ کل کشور به تصویب خواهد رسید. تا موقعی که اساسنامه سازمان به ترتیب مذکور به تصویب نرسیده است مقررات‌مالی اساسنامه فعلی قابل اجراء خواهد بود) و ایضاً آنچه در تبصره ۳۰ قانون بودجه سال ۱۳۴۴ کل کشور آمده (تبصره ۳۰ قانون بودجه سال ۱۳۴۴ کل کشور- «مؤسسات انتفاعی مندرج در جداول منضم به این قانون دارای شخصیت حقوقی بوده و مشمول مقررات قانون محاسبات عمومی‌نخواهد بود. در مورد مؤسساتی که اساسنامه آنها تا این تاریخ به تصویب نرسیده است اساسنامه مربوط پس از تصویب کمیسیون دارایی مشترک‌مجلسین قابل اجراء خواهد بود»)، اگرچه اساسنامه سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران مصوب مجلسین شورای ملی و سنا است و از این حیث، نظر به صلاحیت در نظر گرفته شده برای کمیسیون‌های مبحوث عنه در تبصره ۳۰ قانون بودجه سال ۱۳۴۴ (تبصره ۳۰ قانون بودجه سال ۱۳۴۴ کل کشور- «مؤسسات انتفاعی مندرج در جداول منضم به این قانون دارای شخصیت حقوقی بوده و مشمول مقررات قانون محاسبات عمومی‌نخواهد بود، در مورد مؤسساتی که اساسنامه آنها تا این تاریخ به تصویب نرسیده است اساسنامه مربوط پس از تصویب کمیسیون دارایی مشترک‌مجلسین قابل اجراء خواهد بود») که به صراحت تعیین تکلیف در خصوص مقررات اساسنامه سازمان مرکزی را به کمیسیون‌های مارالذکر تفویض نموده است، بایستی آراء این کمیسیون ها را به مثابه قانون دانست لذا بدیهی است که مصوبات هیئت وزیران تاب معارضه با قانون را نداشته و چنین مصوبه ای از این حیث نیز، راساً نمی تواند برای واگذاری وظایف حاکمیتی سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران به وزارت جهادکشاورزی به عنوان مستندی قانونی کفایت نماید. ثانیاً- آنچه از متن بند ۳ تصویبنامه مورد بحث استنباط، بحث «پیشنهاد» واگذاری وظایف حاکمیتی سازمان تعاون روستائی به وزارت جهادکشاورزی در چهارچوب ماده ۱۱۵ قانون مدیریت خدمات کشوری است، با این تفاوت که در این مورد برخلاف مصادیق تصدی‌گری که چنانکه گذشت، مشمول بند ۹ ماده ماده ۱۱۵ می‌گردید، در این مورد با توجه به اینکه برابر مفاد ماده ۳۰ قانون بودجه سال ۱۳۴۴ (تبصره ۳۰ قانون بودجه سال ۱۳۴۴ کل کشور- «مؤسسات انتفاعی مندرج در جداول منضم به این قانون دارای شخصیت حقوقی بوده و مشمول مقررات قانون محاسبات عمومی‌نخواهد بود. در مورد مؤسساتی که اساسنامه آنها تا این تاریخ به تصویب نرسیده است اساسنامه مربوط پس از تصویب کمیسیون دارایی مشترک‌مجلسین قابل اجراء خواهد بود») سازمان دارای شخصیت حقوقی مستقل از وزارت بوده و برداشتی غیر از آنچه به عرض رسید، عملاً به معنای حذف سازمان مرکزی تعاون روستایی و ادغام آن در وزارت جهادکشاورزی است که چنین برداشتی مطابق مفهوم مخالف تبصره ماده ۱۱۵ قانون مدیریت خدمات کشوری (تبصره ماده ۱۱۵ قانون مدیریت خدمات کشوری- «ایجاد هر گونه دستگاهای اجرائی جدید براساس پیشنهاد دستگاههای ذی ربط موکول به تائید شورای عالی اداری و تصویب هیات وزیران و با تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد بود»)که ایجاد هرگونه دستگاه اجرایی جدید را مستلزم طی مراحلی اعم از پیشنهاد دستگاه ذیربط، تایید شورای عالی اداری، تصویب هیئت وزیران و نهایتاً تصویب مجلس شورای اسلامی می داند، دقیقاً در تعارض با نظر قانونگذار بوده و طی این پروسه در مانحن فیه نیز ضرورتی قانونی به نظر می رسد، فلذا انتقال وظایف حاکمیتی سازمان تنها بر اساس مصوبه مجلس و در صرفاً در قالب قانون مصوب مجلس ممکن به نظر می رسد. چون اساسنامه سازمان مرکزی تعاون روستائی در تارخ ۱۹/۱۲/۴۸ به تصویب قوه‌مقننه رسیده و قانون می باشد و از طرفی مصوبات هیأت دولت ویا وزارت امور اقتصادی و دارائی هرگز نمی توانند ناسخ و یا مصلح قوانین مصوب قوه‌مقننه باشد. ضمن اینکه قانونگذار بر اساس بند ۷ ماده ۱۳ قانون اساسنامه سازمان تغییر اساسنامه سازمان را با رعایت ماده ۷ قانون تشکیل بانک تعاون کشاورزی ایران که تغییر از طریق مجلس شورای اسلامی است تجویز نموده و مفهوم و منطوق قانون استفساریه در خصوص اختیار اصلاح اساسنامه سازمانها، شرکتها و مؤسسات دولتی و وابسته به دولت مصوب ۱۳۷۷ نیز بر تغییر اساسنامه سازمانها،شرکتها و مؤسسات دولتی و وابسته به دولت مصوب ۱۳۷۷ نیز بر تغییر اساسنامه سازمانها ، شرکتها و مؤسسات دولتی و وابسته به دولت که توسط قوه مقننه تصویب گردیده اند،توسط خود مقننه تصریح دارد.
نظر شما